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sobre as águas e fatores intervenientes em sua gestão.

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como objetivos centrais coordenar a gestão integrada das águas, arbitrar sobre conflitos e implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos. Sua composição inclui o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, os Conselhos de Recursos Hídricos estaduais e do Distrito Federal, os Comitês de Bacia Hidrográfica, os órgãos da administração pública federal, estaduais e municipais ligados à gestão dos recursos hídricos e as Agências de Águas.

O Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH – é um órgão consultivo e deliberativo. Foi regulamentado pelo Decreto Federal Nº 2612, de 03 de junho de 1998.

O procedimento para a escolha dos membros do Conselho está definido da seguinte forma: os representantes dos órgãos públicos com atuação na área de recursos hídricos serão indicados pelos titulares dos respectivos órgãos e designados pelo Presidente do CNRH; os representantes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos serão escolhidos em cada Região Administrativa pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos que as compõem; os representantes dos usuários serão indicados respectivamente por irrigantes, instituições encarregadas da prestação de serviço público de abastecimento de água e de esgotamento sanitário; concessionárias e autorizadas de geração hidrelétrica; setor hidroviário; indústrias; pescadores e usuários de recursos hídricos com finalidade de lazer e turismo (Dec. 2612/98, art. 2º, § 1-4).

Figura 2 – Estrutura do Conselho Nacional de Recursos Hídricos

Ministérios e Secretarias República com atuação

Presidência

Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) Ministério de Meio Ambiente Secretaria Executiva Titular do órgão do MMA responsável pela gestão de recursos hídricos Representantes dos da Presidência da no uso ou gerenciamento de recursos hídricos Representante dos Conselhos Estaduais de recursos hídricos Representante s dos usuários das águas de sua área de atuação Representantes das organizações civis de recursos hídricos Fonte: FREITAS, 2000: 88. São da competência do CNRH:

I - promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários; II - arbitrar, em última instância administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; III - deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos, cujas repercussões extrapolem o âmbito dos Estados em que serão implantados; IV - deliberar sobre as questões que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos ou pelos Comitês de Bacia Hidrográfica; V - analisar proposta de alteração da legislação

pertinente a recursos hídricos e à Política Nacional de Recursos Hídricos; VI - estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, aplicação de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; VII - aprovar propostas de instituição dos Comitês de Bacia Hidrográfica e estabelecer critérios gerais para a elaboração de seus regimentos; VIII - deliberar sobre os recursos administrativos que lhe forem interpostos; IX - aprovar o Plano Nacional de Recursos Hídricos; X - acompanhar a execução do Plano Nacional de Recursos Hídricos e determinar as providências necessárias ao cumprimento de suas metas; XI - estabelecer critérios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso; XII - aprovar o enquadramento dos corpos de água em classes, em consonância com as diretrizes do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA e de acordo com a classificação estabelecida na legislação ambiental (Dec. 2612/98, Art. 1, I-XII)

Essas atribuições implicam decisões de abrangência nacional, portanto altamente importantes para os cidadãos em geral, e em particular para os setores diretamente interessados nos recursos hídricos como insumo do processo produtivo. Dessa maneira, as decisões do Conselho são decisões coletivizadas (Sartori, 1994), o que implica riscos externos. No caso dos recursos hídricos, esses riscos atingem a todos os cidadãos. Nesse Conselho, organizações da sociedade estão sub-representadas em relação aos órgãos governamentais e aos setores industriais e os ligados à irrigação, ou seja, setores com claros interesses econômicos quanto ao uso das águas. Desse modo, embora a política estabeleça diretrizes que garantem a não exclusão de nenhum usuário, corre-se o risco de que o CNRH tome decisões que impliquem perdas para os setores pouco ou não representados em seu interior

Ainda de acordo com Sartori (1994), tanto a composição de um órgão decisor quanto a forma de escolha de seus membros são variáveis a serem levadas em conta no cálculo dos riscos externos das decisões tomadas. A composição do CNRH, como dito, não representa de modo eqüitativo todos os setores usuários, privilegiando aqueles usuários para quem a água pode ser considerada como um bem econômico.

Quanto ao método de escolha, a Resolução Nº 14, do CNRH define que para os representantes do setor público vigora a indicação; os demais, setores usuários e setores da sociedade civil serão escolhidos através de processos públicos no âmbito dos Conselhos Estaduais e pelos pares, no caso de usuários e sociedade civil. Mas, embora a Resolução indique esse procedimento, considera-se que novas pesquisas precisam ser desenvolvidas, no intuito de compreender o processo efetivo de escolha dos membros, o que ultrapassa a abrangência deste trabalho.

Em sua apresentação oficial55, porém, o próprio CNRH, ao considerar a sua importância no âmbito da PNRH e suas atribuições, definidas pelo Decreto 2612/98, afirma que

Entre as várias competências, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos tem avançado na normatização dos instrumentos de gestão e nas discussões relevantes dos principais problemas brasileiros de gerenciamento hídrico. É, sem sombra de dúvida, o fórum mais adequado de deliberação, pois confere, por sua representação, um maior dinamismo ao sistema e uma maior legitimidade às decisões, por participarem do mesmo todos os segmentos interessados da área nos recursos hídricos.

É importante observar aqui que a competência de legislar sobre as águas é privativa da União, muito embora a CF/88 reconheça como de domínio dos estados as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, que não sejam federais. Apesar disto, reconhece-se o direito dos estados de suplementar as regras quanto à poluição hídrica, a partir do que já tiver sido feito pela União. Nos casos em que a União se mantiver omissa, os estados, sempre atendendo às suas peculiaridades, podem tomar a iniciativa de estabelecer normas de proteção das águas, segundo o Art. 23 § 3º da CF.

O Comitê de Bacia Hidrográfica, instância fundamental na organização institucional do gerenciamento dos recursos hídricos, tem como área de atuação: “I - a totalidade de uma bacia hidrográfica; II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas” (Lei Federal Nº 9433/97, Art. 37). Compete aos Comitês:

I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes; II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia; IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas; V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes; VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados; IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

55

Parágrafo único. Das decisões dos Comitês de Bacia Hidrográfica caberá recurso ao Conselho Nacional ou aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com sua esfera de competência. (Lei Federal Nº 9433/97, Art. 38).

Figura 3 – Composição dos comitês de bacia hidrográfica

Comitê de Bacia Hidrográfica (CBH)

Presidente

Secretário Executivo (eleito por seus pares)

Representantes da União Representantes dos estados e do DF, cujos territórios se situem, ainda que

parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação Representantes dos Municípios situados, no total ou em parte, em sua área de atuação Representantes dos usuários das

águas de sua área de atuação Representantes das entidades civis de recursos hídricos com atuação na bacia Fonte: Freitas, 2000: 89.

A participação da sociedade está garantida no Art. 39 da Lei 9433/97, quando a mesma define a composição dos Comitês, incluindo representantes da administração pública, dos usuários das águas, de entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na área de abrangência da bacia, e confere a esses Comitês poder para decidir sobre a proporcionalidade da representação desses setores, não podendo a representação do poder público exceder à metade do total de componentes.

Como o papel do Comitê é o mesmo na esfera estadual e federal, com mudanças na abrangência de suas atribuições mas sem alterações substantivas na sua composição, pensamos ser mais proveitoso abordá-lo de forma mais aprofundada ao discutirmos a Política Estadual de Recursos Hídricos.

A Agência Nacional de Águas – ANA –, criada pela Lei Federal Nº 9984, de 17 de Julho de 2000, é uma autarquia sob regime especial, autonomia administrativa e financeira, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuições, a Política

Nacional de Recursos Hídricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A ela compete, entre outras atribuições, outorgar o direito de uso de águas de domínio da União, subsidiar os estudos técnicos que vão fundamentar os valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos de domínio da União, com base nos valores sugeridos pelos CBH e implementar a cobrança, organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (Brasil, 2000b).

Há um considerável consenso quanto à natureza inovadora dessa Política, que se pauta coerente com os princípios básicos da Declaração de Dublin sobre recursos hídricos e desenvolvimento sustentável e da Agenda 21, principalmente no que se refere à construção de um conjunto de diretrizes que favorecem esse desenvolvimento. Ela, ainda,

Institucionaliza a gestão participativa não só entre os níveis estadual e federal, mas, também, em nível de base. É uma lei que, por avançada, no sentido de introduzir mecanismos de democracia participativa num sistema administrativo pautado nos mecanismos da democracia representativa, apresenta muitos desafios para sua implementação. (Munhõz, 2000: 13)

LEI 9.433, DE 8/1/97

COBRANÇA PELO USO DOS RECURSOS HÍDRICOS

SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE RECURSOS

HÍDRICOS OUTORGA DE DIREITOS DE

USO DE RECURSOS HÍDRICOS

1. Reconhecer a água como bem

DIRETRIZES GERAIS DE AÇÃO OBJETIVOS FUNDAMENTOS

1.Gestão sem dissociação da quantidade e qualidade;

2.Adequação às diversidades regionais; 3.Integração com a Gestão Ambiental; 4.Articulação com o planejamento dos usuários e com o planejamento regional, estadual e nacional

5.Articulação com a gestão do uso do solo

6.Integração com o gerenciamento costeiro

Articulação da União com os estados.

1.Assegurar à atual e às futuras gerações a disponibilidade e os padrões de qualidade da água

2.Utilização racional e integrada dos recursos hídricos, inclusive o transporte aquaviário, com vistas ao

desenvolvimento sustentável 3.Prevenção e defesa contra eventos hidrológicos críticos naturais ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.

1.Água é bem público

2.Recurso natural limitado, de valor econômico

3.Prioridade para o consumo humano e dessedentação de animais

4.Gestão deve proporcionar o uso múltiplo

5.Bacia hidrográfica como unidade territorial

6.Gestão descentralizada com participação do poder público, dos usuários e das comunidades.

INSTRUMENTOS

Plano de Recursos Hídricos Enquadramento dos corpos de águas em classes de uso preponderante

1. Diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos

2. Análise de alternativas de crescimento econômico, de evolução das atividades produtivas e da ocupação do solo

3. Balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos 4. Metas de racionalização do uso, de aumento da quantidade e melhoria da qualidade

5. Medidas, programas e projetos para atendimento das metas 6. Prioridades para outorga de direitos de uso

7. Diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos 8. Propostas para criação de áreas de proteção de recursos hídricos 9. Planos elaborados por bacias, por estados e para o País

1. Derivação ou captação de água

2. Extração de águas de aqüífero subterrâneo

3. Lançamento de esgotos e resíduos nos corpos d’água 4. Aproveitamento do potencial hidrelétrico

5. Outros usos que alterem o regime, a quantidade ou qualidade da água

econômico

2. Incentivar a racionalização do uso

3. Obter outros recursos financeiros para os programas 1. Sujeitos à cobrança os usos que dependem de outorga 2. Nas captações o volume e o regime de variação

3. Nos lançamentos o volume, o regime de variação e as características do afluente

1. Sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações

2. Dar consistência e divulgar dados e informações

3. Dados sobre disponibilidade e demanda de recursos hídricos

4. Fornecer subsídios para a elaboração dos planos de recursos hídricos

1. Descentralização da obtenção e produção de dados e informações 2. Coordenação unificada

3. Acesso aos dados e informações garantido à toda sociedade

As principais características da Política Nacional de Recursos Hídricos (Brasil, 1997c) e que podem conferir a ela o caráter de uma política inovadora no campo das políticas públicas são:

■ Financiamento compartilhado: adoção do princípio usuário/ pagador; cobrança pela utilização dos recursos hídricos, o que gera recursos para o financiamento de projetos de prevenção e a recuperação dos corpos d'água já atingidos por alto grau de poluição. Embora na Lei Federal se admita que os recursos arrecadados serão prioritariamente utilizados na própria Bacia (Lei 9433/97, Art. 22), a omissão desse termo no texto da Política Estadual pode melhor assegurar que os recursos sejam utilizados no âmbito da própria Bacia.

■ Descentralização: tanto o planejamento quanto a gestão são descentralizados, elaborados por bacia hidrográfica. Embora se preveja o Plano Nacional e os Planos Estaduais de Recursos Hídricos, o processo de formulação desses planos é descentralizado. As bacias hidrográficas elaborarão seus planos diretores, em consonância com os interesses de todos os usuários da mesma bacia. Prevê-se, ainda, que programas e intervenções são decididos na própria bacia, bem como as prioridades para o investimento dos recursos financeiros, estabelecidas no Plano de Recursos Hídricos. A execução desses programas fica a cargo das Agências de Bacias, que são órgãos técnicos dos Comitês. A adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento coloca a necessidade da cooperação entre União, estados e municípios, no caso de rios federais e também nos casos dos rios estaduais. Coloca ainda a necessidade de cooperação dos municípios entre si, bem como, pela composição dos Comitês, dos diversos usuários e o poder público. Como se entende, o texto legal desestimula a competição externamente ao CBH, principalmente ao delegar a ele a tarefa de aprovação do Plano Diretor, onde deverão estar previstos os investimentos e ao estabelecer como prática ouvir os comitês de bacia para a tomada de decisões em níveis mais elevados. Tudo isto envolve a necessidade do planejamento integrado, bem como a construção de interfaces mais bem articuladas entre diversas políticas, tais como uso e ocupação do solo, desenvolvimento regional, agrícola, etc.

■ Participação: o gerenciamento é compartilhado e a definição das diretrizes políticas e a formatação institucional o pretende participativo, envolvendo a União, estados, municípios, usuários e sociedade civil. Entende-se que esse caráter participativo deve envolver a democratização do processo decisório e a

descentralização dos mecanismos institucionais que o abrigam. Do ponto de vista da inspiração do texto legal, as possibilidades de participação desses setores deverão criar condições que favoreçam a cooperação entre eles - poder público, usuários e organizações da sociedade civil - uma vez que esses setores compõem os órgãos responsáveis pela tomada de decisões, nesse caso, os Comitês de Bacia Hidrográfica e o Conselho de Recursos Hídricos. Esse arcabouço institucional tem como objetivo ampliar o controle político e favorecer a transparência do processo de tomada de decisão.

■ Integração: as principais diretrizes da Política determinam a integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental, do uso do solo, dentre outros, e da gestão desses recursos com o planejamento regional, estadual e nacional. É importante levar em conta que a política ambiental foi elaborada sob o modelo burocrático de gestão e a política hídrica sob um modelo participativo, o que pode dificultar essa integração tendo em vista diferenças quanto a instrumentos de gestão, inclusão da sociedade e a dimensão de accountability.

■ Instituições integradoras: a Lei Federal Nº 9433/97 organiza o sistema de gerenciamento como um sistema integrado e que deve auxiliar o SISNAMA. O Comitê e a Agência de Águas são as entidades integradoras fundamentais dos programas e recursos na área sanitária e ambiental.

■ O Comitê de Bacia: órgão colegiado, representativo dos diversos setores envolvidos, dotado de autonomia e de poder de negociação e de decisão no âmbito da bacia.

■ A Agência de Água: entidade de natureza técnica, responsável pela arrecadação e aplicação dos recursos em projetos decididos pelo Comitê.

■ Coordenação: afeta ao Poder Público, por se entender que este seria uma área transversal, supra-setorial e não usuária. Responsável pela promoção das condições que favoreçam o uso racional e a disponibilidade permanente do recurso para todos os setores usuários.

Como visto no item anterior, e considerando que o Estado é o proprietário das águas em nome da população, ele administra o recurso exercendo o papel de coordenador, regulador e fiscalizador, no cumprimento de suas atribuições previstas pela Lei Federal Nº 9433/97. Essa Lei delimita as regras gerais da interação, através das quais os diversos atores que constituem os órgãos gestores estabelecerão sua conduta, no sentido de garantir seu acesso ao recurso e, ao mesmo tempo, a preservação do mesmo para todos os usuários, atuais e futuros. A Lei prevê, neste sentido, a gestão compartilhada dos recursos, através do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – do qual os Comitês de Bacia Hidrográfica são peça fundamental -, o que coloca o Estado, setores usuários e organizações da sociedade civil como co- responsáveis pela gestão, ou seja, co-responsáveis pela observância das regras gerais definidas pela Política Nacional, pela produção e execução das regras de coordenação da interação no âmbito dos comitês e pela aplicação dos instrumentos de gestão. São co-responsáveis, ainda, pelo resguardo do bem público no que se refere ao recurso, pelo estabelecimento de interfaces com outras políticas e outros setores da Administração Pública, pela transparência das decisões e pela prestação de contas (accountability) aos cidadãos a respeito dos resultados.

Os instrumentos de gestão devem possibilitar o cumprimento dos objetivos da Política, mas permitem aos atores uma margem de escolha quanto a prioridades.O processo de discussão entre alternativas possíveis, nesses casos, pode expressar os conflitos entre os diversos interesses presentes no interior dos Comitês, momento em que os atores devem produzir decisões que levem à solidariedade, objetivo central da Política. O desafio de produzir a cooperação se coloca exatamente nesse processo.

Assim, a atual Política Nacional de Recursos Hídricos, através do modelo de gestão que adota, cria um conjunto de instituições que favorece a negociação entre interesses divergentes e dos conflitos entre usuários das águas. “Ela deve fazer com que o interesse público se sobreponha aos interesses particulares divergentes, assegurando as condições para um aproveitamento múltiplo, racional e harmônico do recurso...” (Brasil, 1997c).

Afirmou-se, no início deste trabalho, que as políticas públicas de meio ambiente visam à construção do bem público. Necessariamente, discute-se sobre participação

cidadã e prevalência do interesse público sobre o privado. Assim, o objetivo ao se considerar os instrumentos de gestão da Política Nacional de Recursos Hídricos, é o de examinar as possibilidades da produção do bem público. Admite-se o Estado como ator importante para o resguardo do espaço público e do bem público, mas considera- se como vital a participação da sociedade para a manutenção e ampliação do espaço público e para que o bem público seja de fato preponderante.