Sözleşme Toplulaştırması

Sözleşme toplulaştırması kamu idarelerinin gereksinimlerinin konsolidasyonunu betimlemektedir ve kamu sektörünün alıcı gücünü arttıran bir uygulamadır (OFT 2004, 111). Sözleşmelerin toplulaştırılması kamu idarelerinin aynı ürün veya hizmet gereksinimlerinin birlikte karşılanması (yatay sözleşme toplulaştırması), bir kamu idaresinin veya idarelerinin ihtiyaç duydukları ürün veya hizmetin farklı pazarlarda yer alan tüm aşamalarının birarada talep edilmesi (dikey sözleşme toplulaştırması) veya gereksinimleri uzun bir süre için karşılayacak şekilde alım yapılması şeklinde gerçekleşebilir.

Birleşik Krallık Devlet Ticaret Ofisi (Office of Government Commerce,

OGC) ve OFT tarafından alım yapan kamu idarelerine yol gösterici nitelikte hazırlanan toplulaştırmaya ilişkin kılavuzda79_{, talep toplulaştırmasının daha} etkin bir alım süreci oluşması ve en iyi değerin elde edilmesi için önemli bir adım olduğu ancak sözleşme toplulaştırmasının pazar dinamikleri ve rekabet üzerindeki potansiyel etkisi çerçevesinde olay bazında değerlendirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. İsveç Rekabet Kurumu için hazırlanan raporda (Lundvall vd. 2008, 18-19) ise sözleşme toplulaştırması konusunda karar verilirken dikkate alınması gereken faktörlere değinilmiştir. Buna göre alım yapılan pazarın monopolistik bir pazar olması, kapsam ve ölçek ekonomilerinin önemli boyutta olması ve kamu idaresinin pazardaki toplam alımlar içindeki payının küçük olması durumunda, sözleşme toplulaştırması tercih edilebilecektir. Aksi durumda sözleşme toplulaştırmasının hem kısa vadede ihale özelinde hem de pazar yapısı üzerinde önemli rekabet karşıtı etkileri olabilecektir.

79 _{Aggregation: Is Bigger Always Better? http://www.ogc.gov.uk/procurement_documents_}

Sözleşme toplulaştırması kapsam ve ölçek ekonomilerinden yararlanmayı amaçlasa da, yapılacak alımın ölçeğinin ve/veya kapsamının büyümesi sonuç olarak bu ölçeğin ve/veya kapsamın tamamını karşılayamayacak olan küçük firmaların pazar dışına itilmesine yol açabilecektir. Toplam alımın tamamını karşılamaya yeterli kapasitesi olmayan, talep edilen ürün ya da hizmetin farklı pazarlarda yer alan tüm aşamalarını tedarik edemeyecek olan veya sözleşme konusu tüm coğrafi pazarlarda faaliyeti bulunmayan firmaların dışlanması alım ihalesine katılımın sınırlanmasıyla sonuçlanacaktır (OFT 2004, 111). Bu noktada, firmaların alt yüklenicilerle çalışabilmeleri ihtimali, sözleşme toplulaştırmasının katılımın önünde engel oluşturmasının önüne geçebilecektir. Ne var ki, talebin bir kısmının alt yüklenici tarafından karşılanması opsiyonunun maliyetleri arttıracağı ve firmayı alt yüklenici olmaksızın ihaleye giren rakiplerine göre dezavantajlı konuma getireceği durumlar olabildiği de dikkate alınmalıdır. Ayrıca az sayıda gerçekleşen ve büyük ölçekli alım ihaleleri daha yoğunlaşmış bir piyasanın ortaya çıkmasına neden olabilecektir (Lundvall vd. 2008, 21).

Sözleşme toplulaştırması ihale sayısını düşüreceğinden, ihalede başarılı olabilecek katılımcı sayısı ve dolayısıyla katılımcılar için kazanma ihtimali azalacaktır. Kazanma ihtimalinin azalması potansiyel katılımcıların ihaleye katılma maliyetlerine katlanmak yerine katılmamayı tercih etmesine neden olabilecek ve sözleşme toplulaştırması bu şekilde de katılımcı sayısının kısıtlanmasıyla sonuçlanabilecektir (OFT 2004, 112). Bunun yerine gereksinim duyulan ürün veya hizmeti birden fazla lot halinde ihale ederek birden fazla ihale kazananının olmasının sağlanması, daha fazla firmanın ihaleye katılımını sağlayabilecektir.

Sözleşme toplulaştırması, katılımcılar arasındaki rekabeti katılımın kısıtlanmasından farklı şekillerde de etkileyebilmektedir. Daha büyük bedelli bir ihalede katılımcılar için bilgi edinme maliyetinin sözleşme değerine oranı azalacak ve dolayısıyla tedarikçilerin sözleşme değerini doğru tahmin edebilmek için daha fazla bilgi toplamasına neden olabilecektir. Bu şekilde sözleşme değeri hakkında daha fazla bilgiye sahip olan ve kazananın musibeti riski azalan ihale katılımcıları daha agresif fiyat teklifleri verebilecektir (OFT 2004, 112). Diğer yandan, yeterli bilginin elde edilememesi halinde daha büyük bedelli bir ihalede kazananın musibeti daha büyük olacağından tam tersi bir etki de söz konusu olabilecektir.

Sözleşme toplulaştırmasının bir diğer etkisi, katılımcıların rekabeti kısıtlayıcı anlaşma yapma güdüsü üzerinedir. Katılımcıların farklı ihalelerde sık sık biraraya gelmesinin bir anlaşmaya ulaşmalarını kolaylaştırdığı bilinmektedir. Alımların sık aralıklarla aynı grup içindeki farklı tedarikçilerden yapılması yerine uzun süreli ihtiyacı karşılayan tek ve büyük bir sözleşme yapılması

bu olasılığı azaltacaktır (OFT 2004, 113). Sözleşme süresinin uzun olması da rakiplerin anlaşma güdülerini azaltacaktır. Özellikle de ihaleyi kazanmanın teşebbüsün pazardaki varlığı için önemli olduğu durumlarda bu etki daha da güçlü olacaktır (OFT 2004, 113). Çünkü uzun süreli sözleşmeler danışıklı anlaşmaların daha kolay olduğu tekrarlanan oyunlar yerine tek bir oyun olması sonucunu doğuracaktır. Komisyon Pirelli/BICC80 _ve AGFA-Gevaert/Sterling81 _{kararlarında,} seyrek ve büyük ölçekli ihaleler yapılmasının taraflar arasında danışıklılık riskini düşürdüğü tespitini yapmıştır.

Sözleşme toplulaştırması yukarıda açıklandığı üzere, pazar için rekabeti arttırıcı yönleri olmakla birlikte, uzun vadede pazardaki rekabeti olumsuz yönde etkileyebilecektir. Bu, özellikle sözleşme toplulaştırması nedeniyle daha uzun aralıklarla ihaleye çıkılmasının pazar için rekabet sıklığını azaltmasına bağlıdır (OFT 2004, 118).

İhaleyi sadece bir katılımcının kazanması ve ihalenin uzun bir süre tekrar edilmeyecek olması, sözleşme konusu iş veya hizmetin yerine getirilmesinin kontrolünü ve gözetimini zorlaştıracaktır. Bunun yerine aynı iş veya hizmetin yerine getirilmesinin birden fazla istekliye ihale edilmesi, bu istekliler arasında rekabetin devamını sağlayabilecektir. Bir istekliyle uzun süreli ve büyük ölçekli sözleşmeler yapılması yerleşik firma avantajını arttıracak ve gelecek ihalelerde yerleşik firma dışındaki isteklilerin dezavantajlı duruma düşmesine neden olabilecektir. Diğer yandan, müşteri bazında yatırım gerektiren (relationship specific investment) alımlarda

sözleşme süresinin uzun olması isteklilerin ihaleyi kazanması halinde yapılacak yatırımın kendini amorti etmesine olanak verecektir (Joskow 1987, 169).

Sözleşme toplulaştırmasının pazar yapısı üzerindeki en önemli etkilerinden bir diğeri de, firmaların dikey bütünleşme kararlarına olan etkisidir. Bir ürünün/hizmetin üretilmesine/sunulmasına ilişkin değer zincirinin birden fazla aşaması alım yapacak idare tarafından birarada talep ediliyorsa ve kamu sektörü pazardaki talebin önemli bir kısmını oluşturuyorsa sektör oyuncuları zaman içerisinde dikey bütünleşmeyi tercih edebilecektir (OFT 2004, 118).

Sonuç olarak sözleşme toplulaştırması;

kamu alım sisteminin uzun vadede firmaların pazara girişi -

kolaylaştırmak veya pazardan çıkma güdüsünü arttırarak pazar yapısını etkileme olasılığını,

bir ihaleyi kazanan katılımcının yerleşik firma avantajları elde -

etmesinin ileriki ihalelerdeki rekabet üzerindeki olumsuz etkisini ve 80 _{Case No COMP/M.1882 - Pirelli/BICC}

kamu alım sisteminin firmaların dikey bütünleşme politikalarını -

etkilemesi ihtimalini arttırmaktadır (OFT 2004,118).