Pil Oyunu

A construção teórica do trabalho se fundamentará nos conceitos de federalismo e

descentralização fiscal e, em particular, nas teorias relacionadas com as transferências

intergovernamentais. Além dessa temática, observar-se-á o conceito de desenvolvimento local

e a importância das transferências para as finanças públicas locais. Nesse contexto, serão

utilizadas as obras de autores tais como Samuelson (1955), Tibout (1956), Oates (1972), as

contribuições de Rubinfield (apud AUERBACH e FELDSTEIN, 1987), Afonso (1994, 1996 e

2000), Fagnani (1999), Mendes (2002) e Rezende (1995, 1997, 2006 e 2007).

32

Para trabalhar essa temática de diagnosticar a base das transferências, o quantitativo de

recursos transferidos e o destino dos gastos, o mainstream vai buscar na teoria do bem estar o

alicerce para o desenvolvimento da temática.

Do ponto de vista teórico e conceitual, um indivíduo maximiza seu bem estar quando

numa relação comercial (ou não) ele atinge a melhor situação possível, de forma que qualquer

outra decisão diferente daquela incorreria em perdas. Esta é a definição da eficiência ou do

“ótimo de Pareto”, conceito desenvolvido no final do século XIX, pelo economista italiano

Vilfredo Pareto. Segundo Samuelson (1955), diz-se que se atinge a eficiência de Pareto

quando a taxa marginal de substituição é igual para todos os produtos, quando a economia

encontra-se sobre a curva de possibilidade de produção e o mix de produção desta economia

atende as preferências dos agentes econômicos.

Entretanto, Segundo Mendes (2002), para a economia do setor público essa premissa

do teorema do bem estar é corrompida, pois um bem público consumido não elimina o

consumo do outro. Portanto, não é necessário que cada indivíduo revele sua demanda por este

bem, como ocorre no caso de empresas privadas quando esses agentes atuariam como free

riders12. Por este motivo, no caso de bens ofertados por empresas públicas, não há nenhum

tipo de sistema de preços que conduzam a economia ao ótimo de Pareto.

Entretanto, Tibout (1956) afirma que mesmo em se tratando de bens públicos, existem

formas do consumidor13 revelar suas preferências por estes bens. No caso de governos

estaduais, cada governo poderia ofertar uma devida cesta de bens e tributos prefixados. Cada

família escolheria viver no Estado em que o pacote de bens e tributos maximize sua

satisfação. Outra teoria que reforça essa ideia é a de que cada governo subnacional conhece

melhor a preferência de seus habitantes que o governo nacional, conforme escreveu (OATES,

1972).

Retomando à teoria apresentada por Samuelson (1955), pode-se observar,

diferentemente da interpretação de Mendes (2002), que pode existir sim um ótimo de Pareto

para os residentes, desde que o bem público produzido ofereça, em sua totalidade, seus

benefícios assim como seus custos aos próprios residentes. Caso isso não ocorresse, o efeito

spillover (efeito de transbordamento), atingiria cidades (Estados) vizinhas que, sem serem

considerados no processo de tomada de decisão para a produção, poderia acarretar problemas

12

_{Agente econômico que acaba usufruindo de determinado benefício proveniente de um bem, sem que tenha}

havido uma contribuição para a obtenção de tal.

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de superestimação ou subestimação da oferta. (RUBINFELD apud AUERBACH e

FELDSTEIN, 1987)

Essa seria a fundamentação do tema ainda em suas origens. Da construção da ideia de

oferta de serviços públicos por parte das esferas de governo.

A forma dos gestores públicos ofertarem esses tipos de serviços é a questão que se segue. O

Brasil adota o modelo de federalismo fiscal tal qual descrito anteriormente.

3.2. Descentralização Fiscal e Transferência de Recursos

O marco brasileiro quanto a descentralização fiscal e a transferência de recursos se deu

com a constituição de 1988, quando houve o fortalecimento do papel do Estado no

desenvolvimento e no provimento de infraestrutura, sobretudo quando a União observou,

sobre pressão das elites regionais, o alto grau de endividamento e a baixa capacidade de

pagamento dos governos subnacionais.

Os déficits fiscais e os desequilíbrios financeiros dos Estados brasileiros conduziram a

União a tomar decisões e por em prática políticas de “socorro” a estes governos subnacionais,

a fim de eliminar tais problemas e equilibrar as contas dos Estados. Com o advento da Lei

9.496/97, a União refinanciou as dívidas dos Estados como tentativa de regularização da

situação fiscal desses entes federados, expandindo inclusive sua capacidade de pagamento e

trazendo uma série de outros benefícios no que se refere às suas dividas.

Segundo Lopreato (2002), essa foi uma ação necessária devido o arranjo de políticas

monetárias neoliberais adotadas pelo governo federal. A taxa de juros com alta volatilidade

vinha minando o possível ajustamento fiscal dos estados, tornando-os passivos e totalmente

vulneráveis ao impactos dessas políticas.

O refinanciamento da dívida ocorria quando seus juros superavam o comprometimento

de receita estipulado. O período de pagamento era de até 10 anos. Entretanto, os estados eram

forçados a obter superávit primário de suas receitas, ou ainda, maior que o comprometimento

da receita líquida. Tantas restrições e obrigações trouxeram um certo equilíbrio das contas

nacionais e estaduais, mas às custas de um modelo que exauria toda e qualquer capacidade de

financiamento externo dos governos estaduais. No final das contas, percebe-se que essas

ações corroboravam para a expansão da iniciativa privada, induzindo o investimento desses

agentes em setores como o de infraestrutura e de serviços. (LOPEATO, 2002)

34

Com o esfacelamento das possibilidades de atuação dos governos estaduais, fortalece-

se a atuação e cresce o poder dos municípios como agentes com maior autonomia e

assumindo algumas responsabilidades que antes era da esfera estadual.

A regulação fiscal dos governos subnacionais é uma das principais características do

federalismo fiscal e de uma política econômica que atua no setor público, dividindo recursos

financeiros entre as esferas do governo, o que reflete a essência da política que é a regulação

financeira, política e social entre essas esferas. O repasse de recursos da União para os

Estados e municípios constitui, assim, fonte fundamental de renda, possibilitando que estas

entidades, principalmente as municipais, fomentem o desenvolvimento e melhorem as

condições de vida de seus habitantes. (REZENDE, 2007)

A estrutura do federalismo fiscal brasileiro apresenta como instrumento de

coordenação a descentralização fiscal. Como citado anteriormente, essa teoria atrela as

transferências às principais atividades de prestação de serviço tidas como prioridades pelo

governo central que são a educação de qualidade, o setor de saúde pública, a criação de uma

boa infraestrutura para o município e a segurança dos cidadãos. A tendência é que isso possa

criar um sentimento de bem-estar na sociedade.

Também como apresentado de forma introdutória, a temática de descentralização

fiscal e geração de autonomia aos município apropinqua-se e se comunica com o conceito de

accountability e com o ideal constitucional de equidade e justiça social. Esse processo político

de aumento do poder municipal, oriundo da constituição de 1988, segue uma versão do

pensamento teórico quanto à formação de uma estrutura federalista que admite uma maior

autonomia aos governos subnacionais, além de maior participação na tomada de decisão do

governo central, tudo isso acoplado a um sentimento e sob a égide da responsabilização.

De acordo com Pereira Filho (2009), o equilíbrio financeiro das esferas de governo é

essencial para o perfeito funcionamento do federalismo fiscal. Segundo ele, o equilíbrio passa

a ser um fundamento para a manutenção do federalismo e melhoria do bem-estar social

através da diminuição das instabilidades socioeconômicas e migratórias que prejudicam o

pacto federativo.

No caso de desigualdades regionais e concentração da riqueza, algumas instituições

apresentarão insuficiência da base tributária e falta de investimentos tanto em capital humano

quanto em infraestrutura. Assim, seria inteligível a utilização das transferências

intergovernamentais.

A não utilização da política de transferência tenderá a conduzir a um

cenário problemático podendo gerar um circulo vicioso: as finanças públicas locais

enfraquecidas subofertarão bens públicos o que ocasionará problemas no desenvolvimento

35

social e econômico impossibilitando a consolidação do quadro de deficiência na arrecadação

prejudicando sua autonomia e a sustentabilidade social, demográfica e fiscal. (PEREIRA

FILHO, 2009)

Segundo Rezende (1997), no processo de reforma do Estado brasileiro, as mudanças

ocorridas na estrutura do federalismo fiscal nacional após a constituição de 1988 trouxeram

algumas consequências na redefinição dos papeis das esferas de governo. Dentre as principais

observa-se o desequilíbrio e a desigualdade na divisão dos recursos entre os Estados e

municípios, além de desequilíbrios em suas atribuições e o crescimento exponencial do

número de municípios devido a uma falha na estrutura adotada.

Essa autonomia dada aos municípios após 1988 cooperou para uma grande mudança

ocorrida nas relações intergovernamentais. O Estado perdeu seu poder de mediador nas

relações entre a união e os municípios, passando a existir uma relação direta entre esses entes.

Se por um lado isso diminui o tempo de respostas no repasse dos recursos e desconstrói

possíveis interferências políticas da esfera estadual, por outro lado gera a incomoda perda do

poder de coordenação dos governos estaduais inibindo possíveis cenários de concorrência e,

por conseguinte, a qualidade dos serviços por Estados. (REZENDE, 1997)

Essas diferenças e disparidades apontadas por Rezende são reafirmadas e

complementadas por Afonso (1996). Segundo este, a federação brasileira apresenta

semelhanças próximas com sua conjuntura social e econômica, de grandes disparidades

regionais. Ele continua apresentando que o modelo de descentralização fiscal brasileira foi

iniciado e aprofundado em meio a um cenário adverso de crise econômica, política e social,

indo de encontro com o próprio marco conceitual da teoria de descentralização fiscal que

apresenta o momento certo para implantação da política como sendo aquele de estabilização

econômica.

No tocante ao debate a cerca das transferências intergovernamentais, observa-se,

diante do contexto do federalismo brasileiro conforme foi trabalhado até então, a necessidade

de um alto grau de regulamentação da equalização e da distribuição dos encargos públicos de

forma equitativa e equilibrada. (PRADO, 2006)

As transferências intergovernamentais surgem, portanto, como sendo uma espécie de

variável de ajuste, ou ainda, como um conjunto de medidas de ajuste fiscal, dado problema de

sustentação própria de arrecadação de receita pelas menores esferas de governo. Elas estão

intimamente relacionadas com a capacidade de arrecadação de cada uma das esferas e podem

ser classificadas como: Devolução tributária, Transferências redistributivas ou Transferências

discricionárias. (PRADO, 2006)

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No tocante às transferências para os municípios, a distribuição de receitas levam em

consideração o nível de desenvolvimento e a renda agregada do município, além de sua

capacidade de gasto. Outra forma de transferência leva em considerações apenas

determinações políticas, ou seja, são totalmente subjetivas, embora tenha que apresentar uma

justificativa para o desembolso.

O Brasil apresenta uma característica específica em relação aos demais países do

mundo. Apenas aqui as menores esferas de governo não conseguem captar mais recursos que

o governo central. Em sua totalidade, as demais federações do mundo contam, em seus

sistemas fiscais, com importantes transferências com o intento distributivo de concessão de

maior capacidade de gasto e arrecadação para os governos subnacionais que, por terem menor

capacidade econômica, contam com receita fiscal per capita menor do que a média do país.

(PRADO, 2006)

A ideia básica que fundamenta as transferências é que o gasto por parte das esferas

maiores de governo são menores que sua arrecadação, ao passo que ocorre o contrário com as

esferas menores. A diferença é que nas demais federações, que não a brasileira (como na

Alemanha e no Canadá, por exemplo, adotam uma postura diferente, dando maior capacidade

de arrecadação às esferas menores. No Brasil, o próprio arranjo constitucional no que

concerne às funções do governo central cria esse ponto de estrangulamento.

Assim, o papel das transferências no Brasil extrapolam as funções impostas pela

própria constituição. Assim, as transferências são fundamentais para complementar as receitas

dos municípios brasileiros.

Essa problemática é apresentada por Prado (2006) e Rezende (2007). A ocorrência de

gastos menores que a arrecadação por parte das esferas maiores enquanto que com os

municípios ocorre o contrário, cria um cenário de desequilíbrio fiscal chamado por estes

autores de Brecha Vertical. As transferências como conjuntas de medidas de ajuste fiscal se

apresentam como solução para este gap existente entre a arrecadação das esferas de governo.

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