Performans Değerlendirme

A ICBL qualificou a SCG pela ação concentrada em um tipo particular de armamento (SAS 2001, p. 277). Embora a ação da ICBL não tenha findado após o estabelecimento do tratado em 1997153, muitos ativistas acabaram migrando para a IANSA (LAURENCE & STOHL, 2002, p. 17), instituída finalmente em 1998 após quatro anos de pesquisas e seminários pela comunidade suporte de ONGs (SAS, 2001). As centenas de organizações que se aglutinaram em torno da sigla naqueles primeiros momentos (cerca de 300)154 (SAS, 2001) possuíam um histórico de atuação nos seus contextos nacionais de origem, trabalhando com temas mais amplos. Sua criação, contudo, esteve desde o início, fortemente atrelada ao processo então incipiente no âmbito das Nações Unidas:

Então aí em 98, na época se começava a pensar bom, agora o problema são essas armas pequenas que estão matando mais que as armas tradicionais. Mas, a IANSA nasce com esses complexos da campanha das minas. A gente não tem que criar uma

151 _{Outro dispositivo importante é o Regulamento Modelo para o controle do tráfico internacional de armas de}

fogo, suas partes, componentes e munições de 1998, sob a coordenação da Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (CICAD).

152 _{O processo de elaboração do Protocolo por vezes chegou a questionar a necessidade da Conferência de 2001}

(O‘CALLAGHAN, 2000; BORRIE, 2005).

153 _{A ICBL possui uma campanha paralela iniciada em 2003 para o banimento de munições ―cluster‖, um tipo de}

arma que pode ser lançada do ar ou do solo e que libera centenas de mini-munições. Essas podem ferir ou matar durante ou depois de findando um conflito. Os civis são os mais atingidos, a exemplo de Kosovo em 1999 e do Iraque em 2003. A Coalizão Munições Cluster, juntamente com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha e as Nações Unidas protagonizam o processo de Oslo que adotou a Convenção de Munições Cluster, em Dublin, 2008. Essa coalizão é formada por centenas de OSC de todo o mundo, com participação destacada das organizações do Reino Unido, EUA, Austrália e Canadá (CLUSTER..., 2010).

154 _{Hoje, a IANSA é a maior rede internacional pelo controle das SAWL, comportando hoje cerca de 800 OSC}

de diversos países e atuando em 120 contextos nacionais diferentes, especialmente nas regiões da África, Europa Ocidental e América Latina (IANSA, 2007). A lista de organizações pode ser conferida no Anexo IV. Internamente, possui outras duas redes temáticas, a de Mulheres e a de Saúde Pública.

outra ONG, porque já temos muitas, (…). É uma rede mundial sim, mas com um secretariado muito pequeno, muito estrito (…). Aí sai a questão do relatório do

painel de peritos das Nações Unidas, sobre as armas em 95, 96, e a convocatória da primeira reunião da conferência foi o grande mito e dá grande vida à agenda do controle de armas. E a IANSA, qual o problema da IANSA? Nasce das minas, muito especificamente a esta agenda da ONU, então a ação da IANSA até hoje está sempre muito ligada a esses núcleos da ONU, ano 2001, depois ano 2003, que é a revisão bienal, 2005 que é a revisão, tudo isso... (EI2).

A IANSA nascia desta forma com os seguintes objetivos: coordenar a plataforma das ONGs nos esforços de conscientização da própria sociedade civil, mídia e governos, encorajar iniciativas de políticas globais e trabalhar com Estados, organizações regionais e a ONU no combate à proliferação das SALW (SAS, 2001, p. 277). Diferentemente da Anistia Internacional que não aceita financiamento governamental, a IANSA - assim como o SAS - são patrocinados por vários países nórdicos e ricos155. A rede se vale pública e oficialmente das políticas de advocacia (advocacy), compondo interna e externamente aquilo que KECK e SIKKINK (1998) chamaram de transnational network advocacy. Como se notou no capítulo anterior, este conceito incorpora todo o complexo mundo da SCG, já que as questões de autonomia e espontaneidade da ―velha‖ sociedade civil se vêem modernizadas ou sacrificadas - dependendo da interpretação - em nome dos ―3 Gs‖ globais - Governança, Governabilidade, Governamentalidade - (ALVAREZ & HOROWITZ, 2008), imperativos da nova arquitetura política global.

A IANSA ao lado do Small Arms Survey são os dois atores mais importantes da SCG pró-microdesarmamento. Como já referido, o SAS é na realidade um projeto de pesquisa independente localizado no Instituto de Pós-Graduação em Estudos Internacionais de Genebra, instituído em 1999. Reitera-se a percepção de que ele é a maior autoridade na produção de dados sobre SALW, servindo como referência para os mais diversos documentos, estudos e relatórios de organizações governamentais, intergovernamentais e não- governamentais. Desde 2001, publica anualmente o ―The Small Arms Survey‖, referência obrigatória para qualquer pesquisador e interessado no assunto. Para Laurence e Stohl (2002, p. 20), o SAS assumiu o papel do SIPRI, o Instituto Internacional para a Pesquisa para a Paz de Estocolmo - financiado pelo governo sueco -, que em plena Guerra Fria publicava dados sobre importação e exportação de armamentos. O SAS foi instituído e é financiado pelo Departamento Federal de Assuntos Estrangeiros do governo suíço, juntamente com os

155

É financiada pelos governos do Reino Unido, Suécia e Noruega, além da Fundação Ford, Fundação Rockefeller, Compton Foundation, Ploughshares Fund, John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, Open Society Institute, Samuel Rubin Foundation and Christian Aid-UK (IANSA, 2010).

governos da Bélgica, Canadá, Finlândia, Holanda, Noruega, Suécia e Reino Unido. Projetos foram ou são financiados pelos governos da Austrália, Dinamarca, França, Alemanha, Nova Zelândia, Espanha e Estados Unidos, bem como por alguns departamentos da ONU. A lista de parceiros do projeto pode ser conferida no Anexo II.

Ambas as organizações, portanto, foram instituídas antes da Conferência de 2001, tendo auxiliado nos seus preparativos e participado dela intensamente. Este evento representa um divisor de águas na evolução da agenda do microdesarmamento no âmbito da ONU e expõe a disputa no interior da SCG. Oficialmente, a Conferência marcou o primeiro grande encontro a tratar do problema das SALW156, sendo seguida ao longo dos anos 2000, por uma conferência de revisão (Review Conference em 2006); quatro encontros bienais de Estados (BMS) (2003, 2005, 2008, 2010) para o monitoramento do UN-POA e outros passos importantes para a concepção do ATT (Arms Trade Treaty) (2006, 2010). Todos esses processos oficiais resultam de uma série de outros não oficiais, por exemplo, os preparativos para a Conferência de 2001.

Os comitês preparatórios (Prepcom) foram um prenúncio do quão difícil seria o tratamento do tema (SAS, 2002). Houve muitas discordâncias quanto aos pontos do draft do Programa de Ação expressadas por vários delegados de vários Estados. A própria necessidade de controles internacionais para as SAWL já tinham sido questionadas anteriormente pelos Estados Unidos, que sugeriram que este tipo de questão deveria ser resolvido nos âmbitos internos. Houve, por exemplo, rejeição da realização do encontro na Suíça, como estratégia de não alargar o processo e concentrá-lo em Nova York (SAS, 2002, p. 232).

Genebra tem sido considerada a cidade modelo para as discussões e iniciativas para as questões do desarmamento e construção da paz157. Em sua sede da ONU, juntamente com o UNIDIR (Instituto das Nações Unidas para Pesquisa em Desarmamento) e um programa de pesquisa no âmbito do mesmo Instituto que abriga o SAS, protagonizam as atividades daquilo que é conhecido como Fórum de Genebra. Este Fórum foi se constituindo após a metade da década de 90 e possuiu um papel fundamental na construção da agenda da SALW. Participou de vários encontros preparatórios juntamente com a IANSA e recebeu forte apoio da

156 _{Segundo Rangel (ESE5), a origem do movimento de armas pequenas deve-se ao engajamento de importantes}

figuras pacifistas com militância pelo desarmamento – cita um canadense e um veterano da Guerra do Vietnã californiano. A representação do Brasil através do embaixador Luís Felipe Macedo Soares no grupo de experts da ONU foi também fundamental para a recomendação da Conferência de 2001.

157_{―A Declaração de Genebra sobre violência armada e desenvolvimento‖ foi estabelecida em junho de 2006 e}

foi adotada por 100 países. Possui um núcleo duro de 14 deles - dentre os quais o Brasil - e organizações filiadas como o SAS, o UNDP (Programa de Desenvolvimento da ONU) e diversas ONGs. A ideia é basicamente medir a violência armada no mundo e seu impacto sobre o desenvolvimento para posteriormente pensar em programas concretos para seu combate.

Fundação Ford em 2000. Um dos problemas menos documentados sobre os preparativos da Conferência foi a disputa entre as visões diplomáticas entre o Fórum e o corpo diplomático de Nova Iorque. Segundo Borrie (2005), os diplomatas de Nova Iorque tinham uma visão muito estreita do problema das SALW, vinculada às noções dos Estados Unidos e do Conselho de Segurança. O pessoal de Genebra, por sua vez, legitimava sua participação pela especialização nas questões de desarmamento, o que levou seus colegas nova-iorquinos a considerarem-nos como ―tecnocratas‖.

Borrie (2005) lembra também que não ficou evidente o porquê do problema das SALW serem pensados na gramática do controle de armas (arms control). Este autor, que participou e testemunhou todo esse processo, lembra que muitos experts das questões humanitárias, acham esse enfoque limitado; o problema das SALW é muito mais complexo e não é um problema necessariamente derivado de guerras. Ele concorda com uma especialista que defende ser o problema das SALW muito mais difícil de ser tratado do que, por exemplo, as minas terrestres. E são dois fatos básicos que fazem com que a campanha ―ban SALW‖ seja praticamente impossível: a posse de armas por civis é legal em vários países, o que faz com que o controle não seja universalmente aceito, e o fato de que em várias ocasiões sua utilização é legítima - exemplo das forças de paz. Mas, apesar de todos esses problemas, o autor argumenta que o papel do Fórum foi fundamental para injetar no processo de criação da Conferência um enfoque mais humanitário, que considerasse questões de saúde pública, desenvolvimento e segurança humana, tradições do approach multidisciplinar suíço. A importância desse processo residiu bastante em sua informalidade e não oficialidade158.

Quando da realização da Conferência entre os dias 9159 e 16 de Julho em Nova Iorque, houve ainda, a mais evidente disputa: ―comunidade de ONGs para o controle de armas‖

versus ―comunidade de ONGs das armas de fogo‖, leia-se, IANSA versus WFSA (Fórum

158 _{Na entrevista realizada com Daniel Luz, que foi mais voltada ao processo internacional, o caráter informal da}

agenda aparece também de forma positiva: ―Eu não aspiro tanto democratizar o processo. Eu, nos aspectos formais, não tenho tanta esperança, mas eu tenho mais esperança nos processos reais, mais que nos formais. Qual a diferença entre o formal e o real? Por exemplo, o que a gente agora tem conseguido e além dessa perversão da ditadura do consenso, é que a gente agora está fazendo uma planificação de reuniões temáticas para discutir mais informais, não só dentro da parafernália e o guarda chuva da ONU. São reuniões informais para a discussão de temas muito concretos, dentro do plano de ação da ONU. Por exemplo, agora, o que a gente fez nesse ano passado uma discussão, rastreamento, coisas muito técnicas, mas fora isso grandes discussões. Então dentro desses temas, é muito mais fácil conseguir consensos, conseguir acordos, conseguir mais ou menos que os (guidelines) dos parâmetros de atuação a nível nacional. E mesmo que sejam reuniões informais, isso tem um peso, é um conjunto de países unidos discutindo e acordando uma série de processos. E isso depois tem uma implementação, mesmo que não tenha o guarda chuva da conferencia de sem lá quem. Isso para mim não faz importância, o que importa além das questões mais formais, são as questões reais, são as questões que os países estejam implementando, acordando, estejam acordando‖ (EI2).

Mundial sobre o Futuro das Atividades de Tiro Esportivo)160. A primeira se intitula como ―a voz internacional contra a violência armada‖, enquanto a segunda, ―a voz internacional para tiro desportivo‖. A WFSA foi fundada em 1996 e como a IANSA está registrada no staff de ONGs da ONU. Congrega 35 organizações de caça, tiro e indústria. A única coisa sobre a qual as duas redes antagônicas concordaram e trabalharam juntas nos Prepcoms foi a necessidade de oficializar ao máximo o papel das ONGs na conferência (BORRIE, 2005, p. 19), questionado por vários governos161.

Foi registrada a participação de 119 ONGs na Conferência162. As organizações vinculadas à IANSA representavam o maior grupo: ONGs nacionais, pesquisadores, organizações religiosas e outros grupos que trabalhavam com a temática da violência, segurança e direitos humanos. Do outro espectro, faziam-se representar os colecionadores de armas, clubes de tiro e industriais, aglutinados em torno da sigla WFSA. A Associação Nacional do Rifle (NRA) - fundada em 1871 por Willian Church e George Wingate, dois veteranos da Guerra Civil (ROLIM, 2005, p. 43) - durante toda a conferência trabalhou de portas fechadas com a delegação dos Estados Unidos (SAS, 2002).

Nos anos 1999, 2000 e 2001, a Manufacturers Advisory Group163 filiada à WSA promoveu três workshops em diferentes cidades italianas. Este grupo é composto por sindicatos e companhias individuais e em 2002 elaborou um plano de ação para elaboração de padrões internacionais de marcação das armas de fogo e defesa dos interesses das indústrias. Em 2001, um mês anterior da conferência, aquilo que ficou conhecido como o Processo de Paris pretendeu conciliar o diálogo entre indústrias, ONGs e governos sobre a auto-regulação das indústrias. O encontro foi levado pelo Group of Eminent Persons164 (LAURENCE e STOHL, 2002, p. 19).

Embora em menor número, a grande influência destes atores justifica o descontentamento da comunidade microdesarmamentista com a versão final do Plano de Ação - apesar da ponderação constante de que ele foi um passo importante. Desde o início da

160

A lista de organizações filiadas pode ser vista no Anexo III.

161

Alguns Estados como a Argélia e a China eram contrários à participação das ONGs em função da cobrança em relações aos Direitos Humanos (SAS, 2002, p. 217).

162 _{Em uma lista pesquisada no ano passado, no site oficial da conferência, havia o registro de 177 ONGs. Esta}

lista simplesmente desapareceu do espaço virtual. Nela constavam International Ammunition Associatio Inc., Association Nationale de defense des Tireurs e Amateurs et Collectionners d'armes não filiadas na WSFA. Outras organizações que constam no cadastro do ECOSOC são: Association for a Liberal Arms Legislation in Austria, Defense Small Arms Advisory Council, Federation of European Societies of Armas Collectors, New Zealand Council of Licensed Firearms Owners Inc., Sporting Arms and Ammunition Manufactures Institute (United Nations, 2010d).

163 _{Grupo Consultivo de Fabricantes.} 164 _{Grupo de Pessoas Eminentes.}

Conferência, os Estados Unidos deixaram claro que não aprovaria nenhum plano que contivesse em suas medidas específicas: limitar o comércio e a produção legal das SALW; restringir a posse de armas para civis; promover advocacia internacional das ONGIs; reduzir o comércio de SALW somente entre governos; chamar a conferência de revisão. Os EUA foram assim a maior oposição ao bloco africano e o único país a manter essa postura intransigente (SAS, 2002). Em um processo de barganha, a Conferência de Revisão prevista para os anos seguintes foi mantida à custa da supressão dos parágrafos que mencionavam a questão da posse por civis e suspensão da venda para atores não estatais. Outro ponto de discordância foi a associação entre violações de Direitos Humanos e a acumulação das SAWL. Particularmente a China, rejeitou qualquer apelo ao discurso dos Direitos Humanos no Programa, o que foi acatado. Por outro lado, o programa várias vezes menciona a associação entre mercado ilícito de SAWL e terrorismo165. Ao final, o Programa incentiva uma série de medidas nacionais, regionais e globais de controle, sobretudo, em relação ao mercado ilícito. Contudo, pontos cruciais para a comunidade do controle de armas não foram levantados: criação de um instrumento internacional para rastreamento; criação de um instrumento internacional para a atividade de brokering; aumento da transparência em relação à produção, estoque e comércio legal; controle de transferência para atores não-estatais; critérios para exportação e regulação de posse para civis, como já mencionado (SAS, 2002, p. 230). O plano também não cobre o problema das munições (CARTHY, 2005, p. 10).

Além disso, o Programa não possui caráter vinculante aos Estados membros - é um ―compromisso político voluntário‖ (Ibid., p. 10) - e não especifica a frequência pela qual os Estados membros devem reportar seus relatórios. Até 2005, parece haver uma correlação entre os anos dos encontros bianuais e o envio de relatórios (Ibid., p. 6). Nestes encontros bianuais, a SCG também participa ativamente, já que sua proposta é o acompanhamento da implementação nacional do programa. A tabela abaixo traz os números disponíveis sobre a participação de ONGs nesses eventos:

165

Desde o início do processo de construção da agenda, já no painel de experts de 1997, a ONU parece buscar bastante legitimidade nesse tipo de discurso para a manutenção da preocupação com as SALW: ―Insurgência e terrorismo permanecem como fatores no uso indevido de armas pequenas, leves e explosivos. Outros fatores são o tráfico de drogas e a criminalidade. A associação entre terrorismo e esse tipo de arma tem sido referida em diversos fóruns internacionais” (UNITED NATIONS, 1997). Como se viu na primeira sessão, o arsenal civil é infinitamente maior que o arsenal anticivil.

Tabela 5: Número de ONGs nos encontros da ONU sobre SALW

Ano Ocasião N° ONGs

2001 Conferência 119 2003 1° BME 172 2005 2° BME <23166 2006 Conferência de Revisão <100 2008 3° BME 336 2010 4° BME 260

Fontes: SAS (2002, p. 217); UN (2005); IANSA (2006b); UN (2008); UN (2010f); UN (2010g)

Ainda que seus resultados não tenham sido completamente satisfatórios do ponto de vista das associações pró-controle - a HRW temia, desde o início, o ―programa de inação‖ (SAS, 2002, p. 203) -, ele autorizou e desencadeou uma estrutura de fiscalização na qual a SCG possui um papel muito privilegiado. A expressão sociedade civil é chamada oito vezes ao longo do programa (UNITED NATIONS, 2010a). Atualmente, existem diversos órgãos e agências no âmbito da ONU encarregados de incentivar e fiscalizar a adesão ao programa, através de processos formais e informais (CARTHY, 2005). Outros ainda têm incorporado a questão em suas ações - por exemplo, a OMS e a UNIFEM (Fundo de Desenvolvimento para a Mulher da ONU).

No encontro de 2003 e 2005, a IANSA lançou junto com o projeto ―Biting the

Bullet167” dois livros vermelhos (redbooks) para a avaliação da execução do POA. Por sua

vez, logo após a Conferência, o SAS juntamente com o UNIDIR, UNDP (Desenvolvimento das Nações Unidas), UNDDA (Departamento para Assuntos de Desarmamento) montaram uma plataforma de assessoria para implementação do programa (Capacity Development for

Reporting to the UN POA168), que também analisa os relatórios reportados pelos Estados (CARTHY, 2005, p.7). Já a plataforma POA-ISS (Programe of Action Implementation Suport

System169) é um pacote de assistência que suporta guias e passos para os Estados e parceiros interessados em promovê-lo. Em sua página virtual, tem-se o acesso aos relatórios anuais enviados (ou não) pelos Estados membros. Vale lembrar também que nesta página virtual, encontram-se os relatórios de aplicação do ―International Instrument to Enable States to

166 _{A lista completa de ONGs participantes está indisponível. Entretanto, a lista de expositores contém sete}

representantes da WFSA e 17 da IANSA (UN, 2005) aqui oficialmente considerados. Provavelmente, esse número foi bem maior se caso seguiu o padrão dos outros anos.

167

O projeto é coordenado pela Saferworld, International Alert e a University of Bradford. A International Alert também possui o projeto MISAC (Monitoring the Implementation of Small Arms Control/Monitoramento da implementação do controle de armas pequenas). Pelo menos dois relatórios foram dedicados à América Latina (ver Godnick & Vásques, 2003; Dreifuss et al, 2003).

168 _{Desenvolvimento de capacidade para comunicação ao UN-POA.} 169 _{Sistema de suporte para a implementação do POA.}

Identify and Trace, in a Timely and Reliable Manner, Illicit Small Arms and Light Weapons170‖, instrumento adotado pela Assembleia Geral em dezembro de 2005, sem caráter

vinculante.

O UNDDA também conta com a assistência de uma unidade chamada Small Arms

Advisory Service171 (SAAS). Esta unidade objetiva fortalecer o CASA (The Coordinating

Action on Small Arms172), mecanismo estabelecido em 1998 no UNDDA, porém sem muita efetividade até então (LAURENCE & STOHL, 2002. P. 14). Nos âmbitos regionais, também se destaca o SEESAC (The South Eastern and Eastern Europe Clearinghouse for the Control

of Small Arms and Light Weapons173), um mandato do UNDP para fortalecer o controle e reduzir a proliferação das SALW na Europa, criado em 2002. Ele é um componente da promoção regional do programa. Por sua vez o UN-LIREC (United Nations Regional Centre

for Peace, Disarmament and Development in Latin America e Caribbean), tem tido um papel

importante na América Latina. Atuante na região desde 1986, com sede em Lima, essa agência tem facilitado e promovido a organização de diversos seminários continentais e programas de destruição de estoques, civis e militares (GODNICK & VÁSQUES, 2003). Em colaboração com ONG Viva Rio, Fundação Arias para a Paz e Progresso Humano, Small

Arms Survey, International Alert, Save the Children da Suécia e o Movimento Sueco para a

Reconciliação, o UN-LIREC desenvolve ―El Proyecto para la Organización,

Fortalecimiento, Desarrollo de las Capacidades de las ONGs en América Latina y el Caribe‖, que pretende capacitar a OSC latino-americanas para o tratamento do controle de

armas - as regiões da América Central e do Mercosul se destacam em termos de números de