A presente seção propõe traçar um panorama das políticas públicas destinadas ao setor agrícola, e sobretudo à agricultura familiar, tendo como pano de fundo os desafios do semiárido, de modo a se compreender como o Projeto Hora de Plantar se insere como uma ação articulada às outras estratégias de desenvolvimento do meio rural cearense.
A partir dos desequilíbrios socioeconômicos e setoriais apresentados anteriormente, já no final do século XX, fortes questionamentos são feitos à forma de intervenção estatal e sua eficiência na promoção do bem-estar social. Em primeiro lugar, o período é marcado pelo crescimento das demandas sociais reprimidas no regime autoritário, tendo como marco legal a Constituição Federal de 1988, que reconheceu direitos civis e aumentou a responsabilidade estatal na promoção do bem-estar social, como decorrência, diversos atores sociais (sindicatos, ONGs, organizações setoriais, intelectuais) irão pressionar por uma nova forma de atuação do Estado, e isto ganha força sobretudo pela mobilização do setor agrário ligado às classes populares (Movimento dos Trabalhadores Sem Terra – MST, Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura – CONTAG, Conselho Nacional dos Seringueiros, etc.), que, apesar de objetivos e com ênfases distintas, irão denunciar as precárias condições de reprodução social dos pequenos produtores e retomar bandeiras históricas de luta, como a reforma agrária, o apoio à agricultura familiar e a ampliação dos direitos do trabalhador rural. (GRISA; SCHNEIDER, 2014).
Em segundo lugar, a necessidade de racionalização dos recursos públicos, motivada pela forte crise fiscal da década, impôs a adoção de mecanismos democráticos de planejamento e gestão de projetos e corresponsabilidade na execução e gestão pública (DELGADO; BONNAL; LEITE, 2007). Destaca-se, ainda, a emergência do conceito de governança, “a qual pode ser entendida como o processo de coordenação de atores, grupos sociais e instituições visando concretizar objetivos definidos e discutidos coletivamente”
(PINHEIRO; ALVES; RODRIGUES, 2014, p. 339). Nesta perspectiva, sinaliza-se a criação de uma rede de instituições com a finalidade de integrar os agentes locais (sociedade civil, ONGs, representantes políticos, empresários, sindicatos, etc.) à gestão pública, o que possibilitou uma maior intervenção dos atores sociais, viabilizada através dos conselhos gestores de políticas setoriais e das políticas gerais de desenvolvimento nas diversas esferas públicas (BONNAL; MALUF, 2009; MATTEI, 2014).
A partir do último decênio do século XX, a ascensão política do discurso ambiental representa outro elemento que se soma ao processo de reorientação das políticas públicas no contexto brasileiro. Deste modo, torna-se “quase” obrigatória a incorporação no planejamento, nos planos e projetos públicos de ações que fortaleçam a sustentabilidade. É importante frisar que este processo recente de “ambientalização das políticas públicas” não representa de todo uma completa inovação, à medida em que já se praticava, num sentido amplo, o que hoje seria nomeado de “gestão ambiental”, porém o incremento das últimas décadas é o surgimento de um instrumental institucional próprio para tratar da questão ambiental, com a criação de agências, leis, políticas, planos, etc., promovendo a capilarização do tema para diferentes níveis governamentais e sociedade civil, e um dos setores onde isto ocorre claramente é o meio rural (BURSZTYN; BURSZTYN, 2010).
Em relação ao semiárido nordestino, tais ações revestem-se de feições próprias, modificando a atuação do Estado no enfrentamento dos problemas sociais ligados à questão ambiental, assim:
No momento que o conceito de desenvolvimento sustentável se fortifica e se insere cada vez mais no discurso político no Brasil, no que se refere ao Nordeste, a seca passa a ser tratada paulatinamente como um problema ecológico, mudando o enfoque secular das políticas públicas que viam a seca como uma calamidade natural sem solução. O discurso político fala agora de convivência com a seca, e não mais
de combate à seca, preconizando a necessidade de gestão dos recursos hídricos para a promoção do desenvolvimento sustentável, e a diminuição da fome e da miséria no Sertão. Parece um pequeno detalhe, mas representa grande diferença. É um deslocamento paradigmático, da ótica da negação das características ecológicas da
região, para um enfoque de aceitação. Isso é básico para uma efetiva “convivência”
do homem com o seu meio ambiente (CHACON; BURSZTYN, 2005, p.2, grifo do autor).
Esta nova ótica implicou uma mudança de prioridade, concentrando esforços para a promoção da equidade social por meio de políticas voltadas para educação e saúde combinadas com estratégias para o aumento de renda dos estratos mais pobres. Assim, se consolidam juntamente aos programas de crescimento de pequenos e médios estabelecimentos urbanos e à economia informal, outros vinculados à pequena propriedade rural, objetivando a
criação de tecido social mais dinâmico com maior potencialidade para o enfrentamento dos períodos de estiagem prolongada (CARVALHO, 2014).
Nesta nova ótica de “convivência com a seca”, a nova política hídrica para a região deixou de concentrar investimentos em obras de captação e armazenamento de água, para a expansão da oferta de água urbana (através de adutoras e sistemas de abastecimento) e rural, que, apesar da continuidade dos perímetros irrigados, trouxe a possibilidade de acesso à água por parte de agricultores familiares.
No contexto das mudanças institucionais mencionadas anteriormente, que se refletem numa nova relação entre Estado e sociedade, ganham força, advindos da maior participação dos atores sociais, o tema da pobreza e a promoção do desenvolvimento rural. Neste sentido, as políticas públicas referentes ao meio rural, notadamente as voltadas para a agricultura familiar, ganham visibilidade na agenda governamental8 (GRISA; SCHNEIDER, 2014; MATTEI, 2014). Importante marco institucional foi a criação do PRONAF (Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar) em 1995, abrindo a possibilidade de criação de novas políticas para este segmento, representando o reconhecimento político da agricultura familiar como categoria social (GRISA; SCHNEIDER, 2014; MAHONEY, 2001). Tais políticas foram ampliada, sobretudo a partir do Governo Lula (2003-2010), como reflexo do avanço das ações de combate à fome e à miséria (MATTEI, 2014).
O estudo de OPPA (2011) evidencia que a expressiva redução da pobreza rural nos últimos anos esteve relacionada a três fenômenos ligados à intervenção governamental. Em primeiro lugar, o aumento significativo do emprego e crescimento econômico até a crise internacional de 2008, que, juntamente com a política contínua de aumento do salário mínimo, representou aumento de renda e de demanda interna, sobretudo na base da pirâmide social, impactando significativamente a economia dos pequenos municípios rurais. Em segundo lugar, a criação de uma ampla rede de proteção social, com destaques para os programas Bolsa Família e Previdência Social Rural, que contribuíram para a redução da oscilação da renda característica da atividade agrícola, representando para milhões de famílias a manutenção de patamares mínimos de consumo, sobretudo das regiões Norte e Nordeste (RODRIGUES; ALVES; PAULO, 2012). Em terceiro lugar, a implementação de políticas públicas diferenciadas para o setor rural, cujo marco legal foi a “Lei da Agricultura Familiar”, (Lei n. 11.326/2006) que estabeleceu as diretrizes para a formulação de uma política nacional
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Além da mobilização sindicalista rural, foram importantes a mudança paradigmática nos estudos rurais, que passaram a destacar a importância da agricultura familiar nos países desenvolvidos, e o interesse do governo federal em manter a ordem social no campo (LAMARCHE, 1999; SCHNEIDER, 2003; GRISA; SCHNEIDER, 2014)
de apoio à agricultura familiar e ampliou o escopo de beneficiários das políticas públicas ao equiparar os pequenos pescadores, silvicultores, quilombolas e indígenas ao agricultor familiar (BRASIL, 2006; CEARÁ, 2012a).
Dentre as ações federais para o desenvolvimento da agricultura familiar, destacam-se: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), os Planos Safra da Agricultura Familiar e o Programa Nacional de Reforma Agrária. O PRONAF representa o principal canal de crédito de custeio e investimento para a agricultura familiar, marcado pelo crescimento constante de recursos e do público beneficiado. No período 2003 a 2010, os recursos do PRONAF saltaram de 2,4 bilhões para 16 bilhões e o número de contratos de 890 mil para 2 milhões por ano (BRASIL, 2010a; GAZOLLA; SCHNEIDER, 2013; MATTEI, 2014)
Além das medidas acima, destacam-se também ações de apoio à produtividade através da transferência de tecnologia para o produtor familiar. Neste sentido, o governo federal investiu e reestruturou o Sistema Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), que passou a incorporar novos princípios de promoção do desenvolvimento rural sustentável, além de investimentos na reestruturação das agências estaduais de assistência técnica (contração e capacitação de pessoal e investimentos em infraestrutura), que passaram a atuar em parceria com os programas federais, além do apoio à implantação das políticas agrícolas estaduais (MATTEI, 2014).
Grisa e Schneider (2014) apresentam importante tipologia das políticas públicas para a agricultura familiar. Para os referidos autores, a partir do final da década de 1990, tais políticas poderiam ser classificadas em três categorias, marcadas pela inter-relação entre elas, sem apresentarem uma distinção temporal definida. As políticas de primeira geração surgem na metade dos anos 1990, a partir de um referencial agrícola (como crédito rural, seguro de produção, e preços mínimos) e agrário (políticas de assentamento de reforma agrária), tendo por objetivo a inclusão produtiva, exigindo do Estado e da sociedade um olhar mais atento para a agricultura familiar e sua importância para o desenvolvimento nacional e regional. Como principais programas desta fase, pode-se citar: PRONAF, SEAF (seguro da agricultura familiar), Programa de Garantia de Preços da Agricultura Familiar (PGPAF), Serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) e ampliação dos assentamentos de reforma agrária. As políticas de segunda geração surgem a partir de 1997, marcadas por um referencial social e assistencial, sobretudo com a inclusão de programas como Garantia Safra, PNHR (Programa Nacional de Habitação Rural) e Bolsa Família, que exerceram forte impacto para a redução da pobreza rural. Por fim, as políticas de terceira geração foram gestadas a partir de
2003, tendo por referencial a orientação para a abertura de mercado aos produtos da agricultura familiar, para a segurança alimentar e a sustentabilidade, com destaque para o PAA e o PNAE (Programa Nacional de Alimentação Escolar), que contribuíram para o deslocamento de parte importante do orçamento público para compra de alimentos vinculados à agricultura familiar. Outras ações concentraram-se no fortalecimento da agricultura familiar com agroindústria e programas de certificação social e ambiental objetivando abrir principalmente o mercado internacional ao pequeno produtor familiar.
No processo recente de reorientação das políticas públicas no Brasil, sobretudo as voltadas para o meio rural, cabe destaque a revalorização do conceito de espaço, que passa a ser compreendido como dinâmico, socialmente construído e historicamente determinado. Deste modo, ganha importância para a formulação de políticas públicas o conceito de território, que passa a ser valorizado a partir da
[...] percepção dos limites das políticas universalizantes que desconsideravam os aspectos sociais, políticos, culturais e institucionais do desenvolvimento, e a difusão de experiências de desenvolvimento local, cujo êxito não pode ser atribuído unicamente aos recursos disponíveis [...], mas às peculiaridades das relações sociais locais (ALVES; RODRIGUES; PINHEIRO, 2014, p. 338)
Porém, inicialmente, a valorização do espaço local visando à descentralização das políticas públicas e superação da concepção dominante da atuação setorial do Estado identificava o “local” como o município, não conferindo centralidade ao aspecto territorial, como assinalam Delgado, Bonnal e Leite (2007, p.7):
No caso brasileiro, a territorialização da governança ligada ao processo de descentralização e desconcentração administrativa considerou o município como o
seu “local” por excelência e, [...], produziu uma proliferação concomitante, nos
municípios, tanto de espaços públicos de participação como de políticas públicas fragmentadas.
O questionamento sobre a eficácia da política pública tendo o município como palco de execução fortaleceu uma nova ótica de atuação da esfera pública “que pense o território de forma totalizadora, rompendo uma dicotomia entre o urbano e o rural e não se restringindo à delimitação espacial imposta pelos municípios” (TORRENS, 2007). Deste modo, o desenvolvimento assume uma nova dimensão, deixando de ser o resultado de uma ação verticalizada do poder estatal, para a afirmação de condições para que os agentes locais se “mobilizem em torno de uma visão de futuro, de um diagnóstico de suas potencialidades e constrangimentos e dos meios para perseguir um projeto próprio de desenvolvimento sustentável” (BRASIL, 2005, p.8).
Em nível federal, o processo de territorialização do espaço rural brasileiro vem ganhando destaque como tema relevante desde 2003, ano em que foi criado pelo Governo Federal o Programa de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais – PRONAT. O programa iniciou com 60 territórios rurais e, atualmente, conta com 164 territórios de identidade integrantes do PRONAT. Outra iniciativa federal que veio reforçar a ótica territorial do planejamento é o Programa Territórios da Cidadania (PTC) e que, em 2008, teve início com 60 territórios. Atualmente ,este número foi aplicado para 120 territórios, sendo 58 no Nordeste e 6 no Ceará (CEARÁ, 2012a).
A abordagem territorial vem sendo fundamental para a construção de projetos de desenvolvimento rural mais adequados às demandas, potencialidades e cultura locais, ressalta- se que tais iniciativas têm promovido a valorização dos espaços agrários, notadamente nos pequenos municípios rurais9, que representam 80% dos municípios brasileiros. Neste contexto, destaca-se a realização da I Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário “Por um Brasil Rural com Gente – Sustentabilidade, Inclusão, Diversidade, Igualdade e Solidariedade” – I CNDRSS, em 2008, debatida com mais de 30 mil lideranças dos territórios apoiados, o que colaborou para a afirmação da “importância do rural como espaço essencial para o desenvolvimento com sustentabilidade e inclusão social” e contribuiu para a elaboração do documento sobre a Política de Desenvolvimento do Brasil Rural (PDBR) em 2010 (CEARÁ, 2012a, p. 41).
Atualmente, a partir das iniciativas a nível federal, a abordagem territorial fundamenta-se em quatro áreas de resultados (CEARÁ, 2012a; MATTEI, 2014):
a) o fortalecimento da gestão social;
b) o fortalecimento das redes sociais de cooperação; c) a dinamização econômica dos territórios rurais; d) articulação de políticas públicas.
Como instrumentos para o alcance destes resultados estratégicos, os territórios contam com os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS e os Colegiados de Desenvolvimento Territorial – CODETER.
Deste modo, a abordagem territorial assume o papel de enfoque central das ações de planejamento ao influenciar a elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento do
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São considerados municípios rurais aqueles com população inferior a 50 mil habitantes e densidade demográfica inferior a 80 hab/km2, conforme critérios definidos pela I CNDRSS – Conferência Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário.
Brasil Rural (PDBR), orientando as ações do Estado e valorizando seu papel de indutor do desenvolvimento das áreas rurais (BRASIL, 2010b; CEARÁ, 2012a; MATTEI, 2014).