O desenvolvimento econômico do estado do Ceará esteve, até o final da década de 1960, atrelado ao dinamismo do setor agrário, alicerçado no complexo pecuária, algodão e culturas complementares (economia canavieira e atividades extrativas). O sertão apresentava- se como polo dinâmico da época, caracterizado sobretudo por uma estrutura agrária que reproduzia a polaridade latifúndio/minifúndio herdada do período colonial, com elevada concentração de renda e riqueza (CEARÁ, 2008).
As políticas de industrialização e grandes obras de infraestrutura executadas sobretudo nas regiões Sul-Sudeste e Amazônia, juntamente com um processo de modernização que não beneficiou o pequeno produtor familiar, promoveu um forte processo de migração campo-cidade10. No caso do Ceará, além da concentração urbana em Fortaleza, o maior fluxo populacional, sobretudo de mão de obra masculina, dirigiu-se para as regiões em acelerado processo de crescimento. Em nível estadual, a política nacional de apoio à industrialização e formação do complexo agroindustrial irá redirecionar, através dos PDRI (Projetos de Desenvolvimento Rural Integrados), os investimentos para os perímetros irrigados e regiões mais úmidas, com destaque para a implantação da cajucultura e dos polos de produção de hortaliças (CEARÁ, 2008).
Em decorrência disto:
O complexo econômico agropecuário e agroindustrial do sertão entra em profunda crise, em decorrência da desestruturação das relações sociais de produção e do
esgotamento da base técnica da produção algodoeira, da qual a “praga do bicudo”
configura-se como um tiro de misericórdia (CEARÁ 2008, p.9)
A década de 1980 foi marcada pela forte crise fiscal do Estado, que promoveu uma reformulação em sua forma de atuação com a contenção dos gastos públicos, redução da atuação produtiva do Estado com as privatizações e abertura ao setor externo (ELIAS, 2003). É importante assinalar que, a nível estadual, as alterações no cenário político do final da década de 1980, representadas pelo “Governo das Mudanças” (1986-2002), representaram
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O processo de modernização ao reduzir a demanda por mão de obra em virtude do aumento da sazonalização do emprego agrícola, aumentando a parcela de trabalhadores temporários, aliado a uma estrutura fundiária onde boa parte dos trabalhadores não possui acesso à terra. Isto configura um cenário de expulsão de mão de obra para as cidades (ELIAS, 2003).
forte inflexão na condução da estratégia de crescimento econômico estadual, marcada pelo uso intensivo de incentivos fiscais para a atração de investimentos nos setores industrial e de serviços e programas modestos de promoção do desenvolvimento do meio rural (ALVES; PAULO, 2014). Como resultado, tem-se um processo de crescimento assimétrico espacialmente, com a concentração de investimentos em infraestrutura e da atividade econômica na Região Metropolitana de Fortaleza e no litoral (CARVALHO, 2014). Em termos setoriais, o resultado será a perda significativa de participação do setor agropecuário no Produto Interno Bruto estadual, que cai de 15,3% em 1985 para 6,1% em 2002, enquanto os setores industriais e de serviços, aumentam suas participações 34% e 50,7%, respectivamente, para 36,8% e 57,2% no mesmo período.
Neste contexto, a perda relativa de importância do setor agrícola será marcada por uma reorientação do apoio estatal, com privilégio para o agronegócio, centrada na agropecuária intensiva em capital e tecnologia nas áreas irrigáveis. Difundem-se instrumentos para regular os incentivos e novas parcerias entre o Estado e o setor privado, e busca de tecnologias para ampliação de produtividade e competitividade, através de sistemas técnicos (de irrigação, eletrificação, transportes, pesquisa tecnológica, entre outras) voltados para dotar o espaço agrário de infraestrutura para as empresas do agronegócio (principalmente as do setor frutícolas) (ELIAS, 2003). Como resultado da atuação do governo estadual, os problemas inerentes à “crise econômica da agricultura de sequeiro, notadamente nas áreas de sertão e em especial aquela desenvolvida pelo grande contingente dos agricultores familiares não foi enfrentada de maneira resoluta” (CEARÁ, 2008, p. 10). Deste modo, as mudanças no setor agropecuário assumem
[...] feições de modernização conservadora, uma vez que se processa de forma socialmente excludente e espacialmente concentrada, induzida através de pesados custos sociais, e só vinga com amplo amparo do Estado, mantendo intocáveis algumas estruturas sociais, territoriais e políticas incompatíveis com os fundamentos do crescimento econômico com equidade social e espacial, acentuando as históricas desigualdades sociais e fundiárias cearenses (ELIAS, 2003, p.63).
Assim, em função de políticas públicas que em grande medida direcionaram-se para setores mais dinâmicos e articulados ao grande capital, o setor agrícola do estado será caracterizado, notadamente no semiárido, por “uma estrutura fundiária altamente concentrada, uma base técnica rudimentar e uma oligarquia agrária conservadora” (ELIAS, 2003, p. XX).
Para Mendonça et al. (2010, p. 523), ao discutir as causas da pobreza rural, enfatizam que:
[...] a concentração de terra produz uma estrutura produtiva baseada na produção em larga escala, cuja sobrevivência, ocorre devido às políticas de proteção, ao bloqueio imposto pela própria desigualdade e pobreza e ao crescimento do setor familiar que poderia ameaçar a produção em larga escala.
Em relação à estrutura fundiária, no Ceará, apresenta-se altamente concentrada, a despeito das ações de criação de assentamentos rurais federais e estaduais, 20,2% dos estabelecimentos agropecuários possuem menos de 1 hectare, os quais representam apenas 0,4% da área total. Ao se ampliar o estrato, verifica-se que 60,2% dos estabelecimentos têm menos de 5 hectares, o correspondente a apenas 4,4% da área total, comprometendo para essas famílias a sobrevivência exclusivamente a partir da propriedade rural. Outro agravante é o elevado percentual de trabalhadores que não possuem área disponível para desenvolver qualquer atividade agrícola (10,4%). Por outro lado, os produtores com mais de 330 hectares representam 4,7% do total de estabelecimentos, os quais concentram 30% da área total, e 0,5% dos produtores tem área média de 1.240 hectares, o que equivale a 8% da área agrícola estadual (CEARÁ, 2012a)11.
Porém, há que se questionar que os parcos avanços ocorridos na estrutura fundiária, em nível estadual, ao invés de representarem o enfrentamento político do tema (como a criação de mecanismos legais de desapropriação), propiciaram o surgimento de novos desequilíbrios ao promover a valorização imobiliária, isto porque se deu a partir de compras de terras pelo poder público, que, posteriormente, serão repassadas aos colonos mediante pagamento. No entender de Elias (2003, p.65),
[...] este modelo de reforma agrária de mercado, apoiada pelo Banco Mundial, acirra-se a retórica sobre a reforma agrária como programa de combate à pobreza no campo. Mas o resultado tem sido o reforço da especulação fundiária e imobiliária, com a intensificação do mercado de terras, aumentando o seu preço, uma vez que o mecanismo de desapropriação é substituído pelo mecanismo da compra de terra. O censo agropecuário de 2006 foi importante ao permitir a compreensão mais ampla da agricultura familiar e sua importância econômica na produção de alimentos, geração de emprego e renda no interior. Em nível estadual, a importância da agricultura familiar revela sua face ao se perceber que os estabelecimentos com menos de 5,0 hectares respondem por 53,4% do pessoal ocupado na agricultura, enquanto aqueles com mais de 100,0 hectares representam apenas 8,0% do pessoal ocupado total nos estabelecimentos, o que revela a falácia da importância social do agronegócio intensivo em capital para a geração de emprego
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Apesar de insuficientes para promover uma “reforma agrária ampla”, ações federais e estaduais neste sentido já mostram os primeiros resultados, pois os assentamentos estaduais e federais já equivalem a 13,9% dá área agrícola (Ceará, 2012a).
e renda. Apesar de pequenos, os agricultores familiares agregam 89,6% dos estabelecimentos e ocupam somente 44,1% da área, além de responderem por 89,3% do total produzido no Estado nas culturas de milho, feijão e arroz somados e da maior parte da mandioca. Na pecuária, a agricultura familiar responde por 86,0% dos estabelecimentos com bovinocultura e 55% do rebanho, percentuais próximos ao verificado na produção de leite bovino. Em relação ao rebanho caprino, este segmento é responsável por 73,8% da produção leiteira. Ademais, a agricultura familiar detém 80,7% do rebanho suíno estadual (CEARÁ, 2012b). A partir da importância econômica para o Estado, o apoio à produção familiar consta não apenas de políticas públicas a cargo da SDA (Secretaria de Desenvolvimento Agrário), mas também das ações do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Estado do Ceará – PLANSAN/CE, com vigência até 2015, o que reforça o conjunto de políticas públicas (federais e estaduais) de redução da pobreza, sobretudo a pobreza rural (CEARÁ, 2012a, 2012b).
Além dos desafios do enfrentamento da pobreza rural no estado do Ceará, o discurso ecológico incorpora-se aos planos de desenvolvimento rural a partir de 1995, quando o adjetivo “sustentável” passa a compor de maneira mais explícita as ações de política agrária (PEREIRA, F., 2010). A questão principal do discurso passa a ser o uso racional dos recursos produtivos, notadamente água, e a necessidade de incentivar ações produtivas marcadas pela “convivência com o semiárido”. No que se refere ao direcionamento dos objetivos dos diferentes Planos de Desenvolvimento Rural Sustentado, apesar da existência de certa diferença nas ações estaduais de política agrária entre os diversos governos, percebe-se a continuidade de certas ações. De modo geral, os eixos norteadores da política agrária estadual irão se concentrar na manutenção de ações de apoio à irrigação e formação de polos agroindustriais, desenvolvimento da agricultura de sequeiro, fortalecimento da pecuária, pesca e, sobretudo, aquicultura. Destaque para as ações de transferência de tecnologia ao pequeno produtor, por exemplo: desenvolvimento de novas variedades de milho, feijão, palma forrageira e outras culturas mais resistentes à seca, etc.; incentivo ao crescimento e melhoria genética do rebanho ovino e caprino, melhor adaptados às condições do semiárido; aproveitamento econômico de plantas nativas e à utilização do potencial hídrico de açudes para o sustento de pequenas comunidades através de projetos de aquicultura (PEREIRA, F., 2010).
No Plano de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário (2012-2015), o planejamento estatal se deu a partir de “processos estruturantes”. Na realidade, tais processos já haviam sido determinados no PDRSS (2008-2011) e continuaram em virtude de ambos
terem sido elaborados durante o governo “Cid Gomes” (2006-2014), não havendo mudanças metodológicas significativas, tais processos seriam (CEARÁ, 2012a):
a) Territorialização do espaço rural – baseado no conceito de “Territórios de Identidade” o espaço rural cearense foi dividido em 13 territórios. Deste conjunto, 7 (sete) são coordenados pelo Governo Federal, sendo 6 (seis) inseridos no Programa Territórios da Cidadania - PTC (1 – Inhamuns, Crateús, 2 - Sertão Central, 3 - Vales do Curú e Aracatiaçu, 4 - Sertões de Canindé, 5 - Cariri e 6 - Sobral) e 1 (um) é integrante do PRONAT (7 - Maciço de Baturité). Os demais contam com apoio direto da SDA (Secretaria de Desenvolvimento Agrário) em parceria com o Governo Federal (8 - Litoral Extremo Oeste, 9 - Metropolitano/José de Alencar, 10 -Centro Sul e Vale do Salgado, 11 - Chapada da Ibiapaba, 12 - Litoral Leste e 13 - Vale do Jaguaribe.
b) Descentralização do Sistema Estadual de Agricultura – tendo como instituições vinculadas: EMATERCE, IDACE, CEASA, ADAGRI e Instituto Agropolos, o objetivo e a integração das secretarias municipais ao planejamento estadual com foco no planejamento participativo.
c) Redefinição e aprimoramento do marco legal e regulatório – o objetivo é a instituição de instrumentos e legislação para o apoio à agricultura familiar, focando-se nas seguintes medidas: i) extinção do Fundo de Desenvolvimento do Agronegócio (FDA), com a concomitante criação do Fundo Estadual de Desenvolvimento da Agricultura Familiar (FEDAF); ii) criação da Lei de Regulamentação e Certificação dos Produtos da Agricultura Familiar e iii) Lei de Tratamento Tributário Diferenciado da Agricultura Familiar.
d) estratégias operacionais para a transição agroecológica e o fortalecimento da socioeconomia solidária no campo – constavam no PDRSS (2008-2011), mas, segundo Ceará (2012a), as principais ações não avançaram significativamente, tendo sido definidas no atual PDRSS as seguintes atividades na categoria “Proposta de Ação Prioritária e Inovadora” (PAPI): Capacitação em Gestão de Projetos Associativos, Irrigação na Minha Propriedade e Práticas Agrícolas de Convivência com o Semiárido Cearense para o Público do Garantia Safra. Em relação à agricultura familiar, o atual PDRSS executa, através da CODAF (Coordenadoria do Desenvolvimento da Agricultura Familiar), seis projetos (quadro 1), que, por sua vez, estão divididos em diversas ações: Hora de Plantar, Agricultura Orgânica e
Agroecológica, Convivência com o Semiárido, Irrigação na Minha Propriedade, Culturas Agroindustriais, Assistência Técnica e Extensão Rural.
Quadro 1 - Projetos estaduais de apoio à agricultura familiar, Ceará, 2015
Principais Projetos Ações
HORA DE PLANTAR
Distribuição de sementes e mudas Classificação de Produtos Vegetais
Laboratório de Análise de Sementes de Produção – LASP AGRICULTURA ORGÂNICA E
AGROECOLÓGICA
Agricultura Orgânica
Cultivo Protegido em Hortaliças e Flores
Projeto Agroecológico Integrado Sustentável – PAIS Produção Integrada Mandalla Ceará
Quintais Produtivos Bioinseticidas
Compostagem de Resíduos Orgânicos
CONVIVÊNCIA COM O SEMIÁRIDO
Práticas Agrícolas para a Convivência com o Semiárido Superação da Pobreza em Assentamentos Rurais Repalma (descentralizar a produção de palma forrageira) Reflorestamento e Extrativismo Vegetal
Engenharia Rural, Conservação de Água, Solo e Mecanização Agrícola
IRRIGAÇÃO NA MINHA PROPRIEDADE
Aproveitamento Hidroagrícola do Açude Castanhão Projeto Irrigação na Minha Propriedade – PIMP
Implantação de kits de Irrigação de 02 hectares e barragens subterrâneas
Irrigação com Energia Alternativa
Apoio à Implantação de Sistemas de Irrigação Sustentáveis Revitalização dos perímetros Públicos Estaduais
Produção e Sustentabilidade das Agrovilas CULTURAS AGROINDUSTRIAIS
Produção de Oleaginosas
Modernização e Fortalecimento do Setor da Mandiocultura Revitalização da Cajucultura
ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL
Validação, Adaptação e Difusão de Tecnologias
Pacto Federativo – ampliar a prestação dos serviços de ATER aos agricultores (as) familiares com vistas o acesso às políticas públicas voltadas para o seu desenvolvimento
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da CODAF/SDA – disponível em: <http://www.sda.ce.gov.br/ index.php/desenvolvimento-da-agricultura-familiar>
Em relação à necessidade de adoção de ações focadas no território, as orientações a nível federal têm influenciado de forma geral os planos de desenvolvimento rural sustentável estaduais, sobretudo no estado do Ceará, cuja estratégia territorial do levantamento das demandas rurais locais com participação ativa dos atores sociais é utilizada como elemento central do planejamento desde 2007, momento em que a Secretaria do Desenvolvimento Agrário – SDA, através da Coordenadoria de Desenvolvimento Territorial – CODET, em parceria com a SDT/Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrário Ceará – DFDA-CE e o Instituto Agropolos, empreenderam os primeiros esforços de construção de um processo de valorização do território enquanto locus de atuação da política pública. Outro
momento marcante é o estabelecimento do Pacto Social pela Territorialização do Ceará,em 2009. A abordagem territorial prevê além do levantamento das demandas locais, processos participativos de gestão do desenvolvimento territorial. Neste sentido, o estado do Ceará segue a metodologia utilizada pelo MDA, que propõe o estabelecimento do “ciclo da gestão social do desenvolvimento territorial” (BRASIL, 2005), fundamentado nos seguintes processos: i) Sensibilização e Mobilização; ii) Planejamento; iii) Organização; iv) Controle Social (CEARÁ, 2012a).
Após a fase de sensibilização e mobilização, a fase de planejamento segue abordagem participativa, com os agentes representantes locais para o levantamento das demandas sociais específicas e a discussão das soluções propostas.
No que diz respeito à organização, destaca-se a montagem das estruturas organizacionais para a gestão compartilhada representada pelas treze Plenárias Territoriais, compostas de no mínimo 50% da sociedade civil e no máximo 50% integrantes do poder público, congregando, em média, 100 representantes dos mais diversos setores da sociedade civil e das três esferas de governo (CEARÁ, 2012a).