Como vimos, cada pessoa jurídica de direito público tem a sua competência tributária estipulada por lei, contudo o exercício desta prerrogativa não é absoluto, haja vista que o Direito impõe limitações à competência tributária43.
Para Machado44, limitação ao poder de tributar é:
Em sentido amplo [...] toda e qualquer restrição imposta pelo sistema jurídico às entidades dotadas desse poder. Aliás, toda atribuição de competência implica necessariamente limitação. A descrição da competência atribuída, seu desenho, estabelece os seus limites. Em sentido restrito, entende-se como limitações ao poder de tributar o conjunto de regras estabelecidas pela Constituição Federal, em seus arts. 150 a 152, nas quais residem princípios fundamentais do Direito Constitucional Tributário, a saber:
a) legalidade (art. 150, I); b) isonomia (art. 150, II);
c) irretroatividade (art. 150, III, “a”); d) anterioridade (art. 150, III, “b”); e) proibição de confisco (art. 150, IV); f) liberdade de tráfego (art. 150, V); g) imunidades (art. 150, VI);
h) outras limitações (art. 151 e 152).
Neste mesmo diapasão temos Paulo de Barros Carvalho que, em consonância a Machado, ensina que toda atribuição de competência ainda que versada em termos positivos e categóricos, importa uma limitação45.
Luciano Amaro, dissertando acerca das competências tributárias e os limites ao poder de tributar nos conta que46:
43 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 30ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009. 44 Id. ibid.
A face mais visível das limitações do poder de tributar desdobra-se nos princípios
constitucionais tributários e nas imunidades tributárias (técnica por meio da qual,
na definição do campo sobre que a Constituição autoriza a criação de tributos, se excepcionam determinadas situações, que ficam, portanto, fora do referido campo de competência tributária).
[...] O exercício do poder de tributar supõe respeito às fronteiras do campo material de incidência definido pela Constituição e a obediência às demais normais constitucionais ou infraconstitucionais que complementam a demarcação desse campo e balizam o exercício daquele poder. Requer a conformação com os
princípios constitucionais tributários e a adequação, quando seja o caso, aos limites quantitativos (alíquotas máximas ou mínimas) definidos na Constituição, em leis
complementares ou em resoluções do Senado. Pressupõe, ainda, a harmonia formal com os modelos constitucionais de produção do direito [...].
Desse modo, as chamadas “limitações do poder de tributar” integram o conjunto de traços que demarcam o campo, o modo, a forma e a intensidade de atuação do
poder de tributar (ou seja, do poder, que emana da Constituição de os entes políticos
criarem tributos).
[...] Nas situações que ultrapassam os limites fixados, ou desatendem a princípios ou formas estabelecidas, o que se passa não é que a competência seja vedada, ela simplesmente inexiste. A lei que pretendesse tributar situação imune não feriria, propriamente (ou somente), o preceito constitucional da imunidade, mas sim exerceria competência tributária que não lhe é autorizada.
Posicionamento semelhante possui Roque Carazza, para quem a CF/88 delimitou a competência tributária, sendo as imunidades o aspecto negativo das limitações trazidas pela Carta, senão vejamos47:
A competência tributária tem suas fronteiras perfeitamente traçadas pela Constituição Federal, que inclusive, apontou, direta ou indiretamente, as regras-
matrizes dos tributos.
Pois bem, a imunidade tributária ajuda a delimitar o campo tributário. De fato, as regras de imunidade também demarcam (no sentido negativo) as competências tributárias das pessoas políticas.
Noutras palavras, a competência tributária é desenhada também por normas negativas, que veiculam o que se convencionou chamar de imunidades tributárias. Neste sentido, podemos dizer que a competência tributária se traduz numa autorização ou legitimação para a criação de tributos (aspecto positivo) e num limite para fazê-lo (aspecto negativo).
Assim, as pessoas políticas somente podem criar os tributos que lhes são afetos se os acomodarem aos respectivos escaninhos constitucionais, construídos pelo legislador constituinte com regras positivas (que autorizam tributar) e negativas (que traçam os limites materiais e formais da tributação)
[...] A imunidade tributária é um fenômeno de natureza constitucional. As normas constitucionais, que direta ou indiretamentem tratam do assunto fixam, por assim 46 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 16ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
47 CARAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 26 ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2010
dizer, a incompetência das entidades tributantes para onerar, com exações, certas pessoas, seja em função de sua natureza jurídica, seja porque coligadas a determinados fatos, bens ou situações. Encerram limitações, postas na própria Constituição Federal à ação estatal de criar tributos.
Marco Aurélio Greco conceituou limitação assim48:
As limitações (como seu próprio nome diz) têm função negativa, condicionando o exercício do poder de tributar, e correspondem a barreiras que não podem ser ultrapassadas pelo legislador infraconstitucional; ou seja, apontam para algo que o constituinte quer ver não atingido ou protegido. Em suma, enquanto os princípios indicam um caminho a seguir, as limitações nos dizem por onde não seguir
Ante o exposto, vemos que a competência tributária é uma prerrogativa das pessoas políticas, estabelecidas pelo poder constituinte original que estabeleceu os limites, positivos e negativas, ao poder de tributar. Ao impor estes limites o constituinte ou quis proteger ou quis não ver atingido determinado fato ou conduta. Ao lembramos da origem histórica da imunidade tributária do livro, veremos que o constituinte, lembrando-se da censura do Estado Novo, quis proteger a liberdade de expressão, razão pela qual insculpiu na Constituição de 1946 dispositivo que proibia os entes federados de instituir imposto sobre os papéis destinados à impressão de livros, jornais e periódicos. Observe-se que àquela época, o papel era o meio por excelência de divulgação de idéias, informações e cultura; este posicionamento será melhor trabalhado adiante.