No denominado período colonial brasileiro, no qual as ações de saúde desenvolvidas pelas autoridades locais estavam voltadas para a erradicação e controle das doenças transmissíveis que pudessem prejudicar as exportações, a regulamentação dos cursos de formação, atendendo às necessidades do modelo econômico vigente, voltavam a atuação dos profissionais de saúde para o trabalho de fiscalização e controle sanitário (CHRISTÓFARO 1992; POZ e VARELLA 1994).
O sistema escolar, nesse período, não contemplava a formação de profissionais de nível médio, delegando as estratégias de treinamento para a qualificação dos trabalhadores leigos, aos próprios serviços de saúde, como as Santas Casas.
O processo de industrialização crescente, a partir da década de 30, mudou o eixo de atuação dos serviços de saúde, voltando-o para os centros urbanos e para o atendimento da massa operária, visando a manutenção da força de trabalho em condições de produção, bem como a reintegração rápida ao processo produtivo além, da estruturação da Previdência Social brasileira. (POZ e VARELLA 1994; BERTOLOZZI e GRECO 1996). O curso de formação do auxiliar de enfermagem,
por exemplo, foi regulamentado somente em 1946 (CHRISTÓFARO 1992; POZ e VARELLA 1994).
A década de 70 foi um período marcado pela valorização da expansão da produção no setor econômico e de pouca ênfase na formação de recursos humanos na área de saúde no território nacional. Embora o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND – 1972/74) enfatizasse a necessidade de uma “Política de Aproveitamento dos Recursos Humanos do país como fator de produção e consumo”, o que ocorreu de fato foi apenas a ampliação do emprego no setor (ENSP/FIOCRUZ 1982).
Vários estudos (ENSP/FIOCRUZ 1982; NOGUEIRA 1986; CORVINO 1991; POZ e VARELLA 1994) citam a expansão das escolas médicas, notadamente no Brasil, mas também em outros países da América Latina, incentivada por organismos internacionais como a Organização Mundial de Saúde e Organização Pan-americana de Saúde. Ao lado disso, outros organismos internacionais como a CEPAL (Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina) propuseram a formulação de políticas de desenvolvimento social como mecanismo de enfrentamento do problema da marginalidade de grande parcela das populações. No ano de 1972, marco para as políticas de saúde da América Latina, os Ministros da Saúde aprovaram o 2º Plano Decenal de Saúde para as Américas, que colocava como principal objetivo, a extensão de cobertura dos serviços à população (ROSAS, 1981) pois nenhum país latino-americano havia conseguido até 1972, preparar e colocar em execução um plano de desenvolvimento de recursos humanos integrado a um plano geral de saúde (CORVINO 1991).
A partir do II PND (1975-79), e da Lei 6.229 (1975) que trata da organização do Sistema Nacional de Saúde, houve um incremento do número de trabalhos interministeriais destinados a estudar a questão da formação dos recursos humanos em saúde no Brasil. Em 1976, foi elaborado por uma equipe de técnicos do Ministério da Educação e Cultura – MEC, Ministério da Saúde – MS, Ministério da Previdência e Assistência Social – MPAS e da Secretaria Especial de Planejamento da Presidência da República – SEPLAN, um documento intitulado Estudo sobre a Formação e Utilização dos Recursos Humanos na Área da Saúde, cujo objetivo principal era “propor diretrizes para as ações que permitam a correção das principais
distorções que vêm ocorrendo na preparação e utilização de recursos humanos no setor Saúde” (ENSP/FIOCRUZ 1982).
Na conclusão desse relatório, a exemplo de vários fatos posteriores, nota-se um reconhecimento da necessidade de se integrar o sistema de saúde com o de ensino, declarando então, pela primeira vez, que o objetivo final do aparelho formador só seria alcançado mediante ampla e dinâmica articulação com os órgãos voltados à prestação de serviços de saúde; “a formação dos recursos humanos em saúde no Brasil, embora obedecesse às exigências do mercado e da distribuição de renda, deveria orientar-se, para uma atenção mais voltada às reais necessidades da população” (ENSP/FIOCRUZ 1982; CORVINO 1991).
Um dos problemas apontados referia-se à predominância de pessoal de nível superior (em particular de médicos) nas equipes de saúde em detrimento do pessoal de nível técnico e auxiliar qualificado. A formação daqueles profissionais estava atrelada ao mercado dos grandes centros urbanos, à assistência individual, curativa e especializada oferecida à parcela da população com direito à assistência previdenciária. Entretanto, grande parcela da população não tinha acesso a esse benefício e estava suscetível a um grande número de doenças infecto-contagiosas e endemias que passaram a assolar também as cidades. Enquanto ocorreu, de um lado, um aumento considerável no número de profissionais médicos lançados no mercado em decorrência da expansão das escolas médicas, houve, de outro, uma acentuada absorção pelas instituições de saúde, de mão de obra desqualificada e de baixo custo, representada pelas atendentes (ENSP/FIOCRUZ 1982; NOGUEIRA 1986; VIEIRA e SCUCATO 1988; SANTOS e SOUZA1989).
A política de extensão da cobertura de serviços de saúde está expressa no II PND como única resposta à crise originada pelo milagre brasileiro. Aquela engaja-se no movimento da medicina comunitária enquanto prática alternativa paralela à organização dominante da assistência médica cujos contornos compreendiam a participação comunitária, o privilegiamento da atenção primária, a medicina simplificada, a ênfase na utilização do pessoal auxiliar. Os programas desse modelo tiveram, como objetivo secundário, a formação de recursos humanos na tentativa de suprir a insuficiência ou inadequação técnica dos profissionais existentes (ROSAS 1981; CORVINO 1991).
No seu processo de implantação, os programas de medicina comunitária incorporaram-se através do MS às Secretarias Estaduais. Em outra vertente, os programas de formação, como uma das variantes de experiência-piloto, assumiam cada vez mais sua natureza acadêmica, formalizando-se posteriormente nos PIDAs - Programa de Integração Docente Assistencial (CORVINO 1991).
ROSAS (1981) revela no seu trabalho de pesquisa que a criação do Serviço Especial de Saúde Pública – SESP - em 1942, foi a primeira tentativa expressiva de extensão da cobertura em saúde nas áreas rurais. Em 1960, o SESP foi absorvido pelo governo brasileiro, transformado em fundação – Fundação SESP – e vinculado ao Ministério da Saúde. Eram funções da FSESP, promover nas áreas de expansão, programas de saúde, de saneamento, de treinamento de pessoal técnico e auxiliar e ensino de enfermagem. Em 1977, possuía uma rede de 272 unidades de saúde de complexidade diversa.
Como suporte ao Sistema Nacional de Saúde criado em 1975, e acoplado a um programa de extensão de cobertura, foi elaborado o PPREPS -Programa de Preparação Estratégica de Pessoal de Saúde - que só foi implantado em 1976: programa lançado pelo governo federal, e dirigido inicialmente às populações carentes do nordeste, deu sua maior contribuição ao PIASS (Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento), fruto de ações conjuntas entre os MPAS e do Interior. O PPREPS, através de convênio da OPAS com o MS e MEC, propunha-se a “ ‘adequar’ a formação de pessoal à realidade do sistema de saúde”. Foi possivelmente, segundo CORVINO (1991), a primeira proposta mais sistematizada e explícita de desenvolvimento de recursos humanos em saúde, elaborada para subsidiar um programa institucional público no Brasil.
CORVINO (1991) recorreu à Declaração de Alma – Ata em 1978, na Conferência Internacional de Atenção Primária à Saúde, que reconheceu a importância dos recursos humanos como um dos importantes aspectos para se alcançar as metas traçadas nos planos de saúde. Vários documentos a partir desse evento, patrocinados na sua maioria pela OPAS/OMS, apontaram a importância do desenvolvimento de políticas e estratégias de preparação de pessoal, através do treinamento, da preparação de Instrutores, da supervisão de apoio e da atenção para a educação continuada.