constituição de um sistema de proteção social, no Brasil, na década de 1930. Nesse sentido, esses autores explicam que, no período entre 1930 e 1943, quando o país vivenciava grandes transformações socioeconômicas resultantes da passagem do modelo agro-exportador para o modelo urbano-industrial, “o Estado passa a assumir, mais extensivamente, a regulação ou provisão direta no campo da educação, saúde, previdência, programas de alimentação e nutrição, habitação popular, saneamento, transporte coletivo” (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p.21-22).
Entretanto, tal regulação estatal baseava-se num modelo de cidadania vinculada ao mercado de trabalho. Isto é, a condição de cidadão restringia-se àqueles indivíduos que possuíam carteira assinada e pertenciam a algum sindicato, constituindo o que Santos (1987) denomina de Cidadania Regulada. Para Sousa (2008, p. 18), a vigência deste modelo consistiu numa “discriminação institucional feita pelo Estado” que só foi superada em 1988, com a promulgação da atual Constituição.
A ampliação e a consolidação do sistema de proteção social se deram entre 1970 e 1980, período da Ditadura Militar, marcado por forte autoritarismo por parte do Estado. Segundo Silva, Yazbek e Giovanni (2007, p. 22), nesse momento “ampliaram-se os programas sociais como uma espécie de compensação pela repressão aberta direcionada aos movimentos sociais e ao movimento sindical”.
A partir de 1980, com a rearticulação da sociedade civil (COSTILLA, 2006), ampliou- se a luta por direitos sociais básicos, processo que culminou, em 1988, na construção da Constituição da República Federativa do Brasil, cujo texto amplia a noção de cidadania e incorpora o conceito de Seguridade Social. Nesse momento, a Assistência Social passa a compor, juntamente com a Saúde e a Previdência, a Seguridade Social brasileira.
A promulgação da Constituição representou notório avanço relativo à universalização dos direitos sociais no Brasil. Todavia, logo em seu início, este processo foi interrompido pelo já
comentado impulso neoliberalista, dada a sua consolidação nos países do primeiro mundo, nos quais o modelo do Welfare State estava em plena crise (SPOSATI, 2002).
Assim, no sistema de proteção social brasileiro, a partir de 1990, houve um “desmonte” dos direitos sociais, além de severas limitações aos programas sociais. Uma das grandes características daquele período foi que a prioridade passou a ser o ajuste econômico e a inserção – diga-se de passagem, subordinada – na economia mundial, configurando uma pseudoconcorrência (COSTILLA, 2006; CARVALHO, 2006; SOUSA, 2006).
Naquele panorama, os direitos sociais passaram a ser considerados empecilhos às exigências da economia internacional. Conforme explicitam autores como Telles (1998) e Sposati (2002), desemprego, estagnação do crescimento econômico, precarização do trabalho e aprofundamento da pobreza foram algumas das conseqüências desse processo.
Silva, Yasbek e Giovanni (2007) comentam, ainda, que a década de 1990 foi marcada por uma intensa contradição na medida em que se tem, por um lado, progressos no plano político- institucional, como, por exemplo, o estabelecimento da Seguridade Social, e, por outro, grandes restrições no âmbito da intervenção estatal no social. Sousa (2008) também observa que, apesar de a década de 1990 ter sido palco de importantes avanços na esfera da regulamentação de algumas políticas públicas, tais como a promulgação da Lei Orgânica da Saúde (LOS), em 1990, e da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993, nesse período “as políticas de proteção e promoção social seguiram como tema secundário em relação à agenda econômica” (SOUSA, 2008, p. 19).
Esse processo de des-responsabilização do Estado, que marcou o desenvolvimento do sistema de proteção social brasileiro, foi acompanhado de uma responsabilização da sociedade, posto que esta se encarregou dos problemas sociais através da construção de práticas filantrópicas (SPOSATI, 2002). Do ponto de vista dos sujeitos, essas práticas deslocam a figura do cidadão para a figura do “carente” e “necessitado” (TELLES, 1998), situando a população beneficiada pelos programas sociais no âmbito do “não direito ou da cidadania regulada, deslocando o espaço do direito para o terreno do mérito, além de servir como instrumento para a corrupção, demagogia, fisiologismo e clientelismo político” (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 17).
Diante desse panorama, Silva, Yazbek e Giovanni (2007) traçam um perfil das políticas sociais brasileiras, bastante influenciado por esse período dos anos de 1990, constituído
sob a égide de um Estado marcado por características corporativistas e clientelistas. Segundo os referidos autores,
[...] tem-se desenvolvido um conjunto amplo, embora disperso, desfocalizado, descontínuo e insuficiente de programas sociais, com marcas prevalentes de traços meramente compensatórios, desvinculando-se as políticas sociais da necessária articulação com as políticas de desenvolvimento econômico (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p.26).
Então, o que concluir sobre a atuação do Estado no Brasil à luz desses aspectos? Nesse sentido, autores como Silva, Yazbek e Giovanni (2007), Sposati (2002) e Zimmermann (2006) assinalam que, no Brasil, não se constituiu de fato um Estado de Bem-Estar Social com base na cidadania.
Se a década de 1990 foi marcada pelo descaso em relação às questões sociais e, conseqüentemente, às políticas sociais, o século XXI inicia-se com uma tentativa, por parte do Governo, de modificar essa atitude, ao sugerir a criação de uma “rede de proteção social, cujo carro-chefe são os programas de transferência direta de renda a famílias pobres” (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p.19).
Em sintonia com o desenvolvimento do sistema de proteção social brasileiro, a trajetória da Assistência Social no país adquiriu diferentes facetas ao longo da história. Como será possível ver adiante, uma das características que essa vertente da proteção social também passou a adquirir mais recentemente é a de prevalência, em seu bojo, de programas de transferência de renda. No tópico que segue, procuro discutir elementos dessa trajetória, para, em seguida, abordar propriamente o percurso dos programas de transferência de renda no Brasil.
2.3. Entre avanços e retrocessos: a trajetória da Política de Assistência Social