Embora os Programas de Transferência de Renda sejam estratégias de proteção social utilizadas em diversos países (ZIMMERMANN, 2008; MAGALHÃES; BURLANDY; SENNA, 2007; SOUSA, 2008, MONNERAT et al, 2007), deter-me-ei, nesta pesquisa, a abordar a sua
existência no Brasil. A título de ilustração, conforme menciona Zimmermann (2008), países como Suíça, Alemanha, Áustria e França implantaram Programas de Transferência de Renda antes do Brasil, notadamente a partir dos anos de 1930 (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). Do mesmo modo, Sousa (2008) cita que “a construção dos sistemas europeus contemporâneos de proteção social envolveu a criação de mecanismos nacionais de renda mínima em pelo menos 11 dos 15 primeiros países membros da União Européia” (SOUSA, 2008, p. 21).
Como assinalei no início deste capítulo, o debate internacional sobre esses programas foi intensificado pelo crescimento de demandas por proteção estatal advindas das transformações econômicas ocorridas nos anos de 1980. Um emblema desse debate foi a criação, em 1986, da Basic Income European Network (BIEN), “a maior articulação européia em defesa de uma renda básica para todos no continente” (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 35). Através da realização de congressos internacionais, a cada dois anos, a BIEN promove uma vasta discussão sobre a viabilidade de instituição de Programas de Transferência de Renda de caráter universais.31
No Brasil, é possível situar os antecedentes dos Programas de Transferência de Renda, de acordo com Silva, Yazbek e Giovanni (2007), mediante uma análise histórica da instituição de mínimos sociais no âmbito do Estado brasileiro. Nesse sentido, aponta-se a instituição e a implantação do salário mínimo ocorridas, respectivamente, em 1934 e 1940, como as primeiras iniciativas nessa área (WEISSHEIMER, 2006). Entretanto, obviamente, este só se configura como renda mínima para os trabalhadores legalmente inseridos no mercado de trabalho. O seguro-desemprego, cuja instituição se deu em 1986, constitui outra forma de mínimos sociais, assim como os benefícios da Previdência Social e da Previdência Social Rural, conforme apontam os autores supracitados.
Apesar desses antecedentes, a discussão propriamente dita sobre os Programas de Transferência de Renda no Brasil só se deu a partir do ano de 1991, “considerado o marco inicial desse debate, que foi, inicialmente, mobilizado pela aprovação do Projeto de Lei nº 80/1991” (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p.32). Tal projeto, de autoria do Senador Eduardo
31 Conforme a abrangência e a existência ou não de condicionalidade nos Programas de Transferência de Renda, eles podem envolver uma Renda Mínima, como é o caso do Programa Bolsa Família, ou uma Renda Básica, denominada pelo Senador Eduardo Suplicy de Renda de Cidadania. Neste caso incluem-se os programas de caráter incondicional, ou seja, aqueles destinados à toda a população de um país. (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007; ZIMMERMANN, 2006). Para Zimmermann (2008), a Renda Básica de Cidadania estaria mais em consonância com o princípio da universalidade.
Suplicy, do Partido dos Trabalhadores (PT), propunha a construção de um Programa de Garantia de Renda Mínima e é considerado um divisor de águas na instituição desses programas na agenda pública brasileira, visto que fundou o debate nesse campo, viabilizando, assim, o aparecimento de algumas experiências em determinados municípios do país (WEISSHEIMER, 2006; ZIMMERMANN, 2006).
Assim, em 1995, na cidade de Campinas/SP, foi promulgada a Lei nº 8.261 que instituiu o Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima, o primeiro programa de renda mínima do país. Em seguida, em Brasília/DF, foi implantado o Programa Bolsa Familiar para Educação (Bolsa Escola) (SENNA et al, 2007). Além desses, antes da primeira experiência nacional, existiram ainda os programas Garantia de Renda Familiar Mínima, em Riberão Preto/SP, e o Programa “Nossa Família”, da Prefeitura Municipal de Santos/SP (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007).
O período de consolidação dessas e de outras experiências municipais e estaduais constituem o terceiro momento do processo histórico de constituição da Política Nacional de Transferência de Renda, de acordo com a sistematização realizada pelos três autores acima citados. O primeiro momento, já apontado nesta dissertação, coincide com a aprovação do Projeto de Lei que instituiu o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), em 1991. Por sua vez, o segundo momento refere-se ao período em que foram tecidas algumas críticas à proposta do Senador Eduardo Suplicy, articuladas à proposição de que a Renda Mínima proporcionasse uma vinculação da renda familiar com a escolarização de filhos em idade escolar. Nesta perspectiva, os programas deveriam direcionar-se à unidade familiar, e não ao indivíduo, e envolver a educação no seu bojo. (CAMARGO, 1991 apud SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007). Esse período exerceu considerável influência no desenvolvimento do terceiro momento desse processo, no qual “a Política de Renda Mínima ultrapassa o patamar de mera utopia, para se constituir numa alternativa concreta de política social” (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 90).
Apesar dessas iniciativas municipais, o debate sobre os Programas de Transferência de Renda expandiu-se a partir de 2001, quando houve a implementação de programas de iniciativa do Governo Federal, inaugurando-se, assim, o quarto momento do desenvolvimento desses programas no país. Ocorrem, desta feita, a mudança do Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM) para o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação – “Bolsa
Escola” e a criação do Programa Bolsa-Alimentação, ligado ao Ministério da Saúde32. Além disso, houve a ampliação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e do Benefício de Prestação Continuada (BPC), cuja instituição se deu em 1996 (WEISSHEIMER, 2006; ZIMMERMANN, 2006).
A seguinte citação é ilustrativa da relevância desse momento para o processo de consolidação dos Programas de Transferência de Renda no Brasil:
No discurso do Governo Federal, esses programas, sem precedentes em termos de abrangência da Política Social Brasileira, passam a ser considerados eixo central de uma “grande rede nacional de proteção social” implantada no país, sendo estes implementados de modo descentralizado em quase todos os 5.561 municípios brasileiros (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007, p. 92).
Estes autores ressaltam, ainda, outro aspecto desse quarto momento, a saber, o início do debate nacional sobre a possibilidade de introdução de uma renda universal, ou seja, uma Renda de Cidadania, na Política de Transferência de Renda do país. Essa discussão foi alavancada pela publicação, em 2002, do livro Renda de Cidadania: a saída é pela porta (SUPLICY, 2002), bem como pela apresentação, pelo senador Suplicy, do Projeto de Lei Nº 266/2001, cujo conteúdo contemplava essa proposta de instituição de uma renda a todos os brasileiros, assim como para estrangeiros que aqui residissem por mais de cinco anos (WEISSHEIMER, 2006; SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2007).
O quinto momento do processo histórico de desenvolvimento dos Programas de Transferência de Renda no Brasil iniciou-se no princípio do primeiro mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva, a partir de 2003, quando esse Governo explicita como sua prioridade o enfrentamento da fome e da pobreza no país. Na concepção de Silva, Yazbek e Giovanni (2007, p. 93), “esse momento é marcado por mudanças quantitativas, mas, sobretudo, qualitativas na direção da construção de uma Política Pública de Transferência de Renda”.
Do ponto de vista de investimentos, neste último momento houve um considerável crescimento de recursos orçamentários destinados ao desenvolvimento de programas dessa natureza.33 Além do financiamento, algumas mudanças no âmbito da gestão dos programas, tal
32 Tanto o “Bosla Escola” como o “Bolsa Alimentação” foram instituídos no Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
33 Segundo Silva, Yazbek e Giovanni (2007), com a elevação dos recursos em 2004, o valor destinado aos Programas de Transferência de Renda representou mais que o dobro dos recursos do ano de 2002.
como a criação, em 2004, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, bem como acontecimentos na esfera da sua regulamentação – com destaque para a sanção, em 2004, da Lei nº 10.835, que prevê a implantação paulatina de uma Renda Básica de Cidadania no país – constituíram-se como elementos significativos para a ampliação e consolidação de uma Política Pública de Transferência de Renda no País.
Destarte, nesse momento, iniciou-se um processo de unificação de quatro programas federais de transferência de renda, quais sejam, o Bolsa-Escola, vinculado ao Ministério da Educação; o Bolsa Alimentação, do Ministério da Saúde; o Vale-Gás, ligado ao Ministério de Minas e Energia e o Cartão Alimentação, integrante do Programa Fome Zero (WEISSHEIMER, 2006). Estes passaram a integrar um só programa denominado de Programa Bolsa Família, sobre o qual trataremos adiante.
2.5 O Programa Bolsa Família: uma proposta de unificação de programas de