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No Brasil, o tema da autonomia da escola encontrou respaldo na Constituição Federal promulgada em 1988, permitindo que se produzisse um quadro legal a partir do qual definiram-se normas e regras formais para uma partilha de poderes e distribuição de competências entre os diferentes níveis de administração, incluindo os poderes locais, incluindo-se os estabelecimentos de ensino.

Todos os documentos oficiais, que tratam da educação formal em nosso país, apontam para uma educação democrática ressaltando a autonomia da gestão escolar como fator fundamental para que essa democracia se efetive.

O Artigo 1º da Constituição Federal de 1988 institui a “democracia participativa”, e no que se refere à educação, o Artigo 206 estabelece como princípios básicos o “pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas” e a “gestão democrática do ensino público”, sendo esses os fundamentos constitucionais da autonomia das escolas.

Segundo Gadotti (2002) a autonomia sempre esteve associada ao tema da liberdade individual e social, da ruptura com esquemas centralizadores e, recentemente, da transformação social. Para o autor, a autonomia faz parte da própria natureza da educação.

Gadotti reforça a idéia ao esclarecer como deve ser a escola cidadã:

A Escola Cidadã é certamente um projeto de criação histórica. Para uma administração pública construir essa escola, ela precisa trabalhar com uma concepção aberta de sistema educacional. Existe uma visão sistêmica estreita que procura acentuar os aspectos estáticos – como o consenso, a adaptação, a ordem, a hierarquia – e uma visão dinâmica que valoriza a contradição, a mudança, o conflito, a autonomia(Gadotti, 2002, p. 48).

A Constituição Federal de 1988 consagra também em seu Capítulo III – Da Educação, da Cultura e do Desporto –, Artigo 205, a educação como direito de todos e dever do Estado e da Família, que deve ser promovida e incentivada com a colaboração a sociedade para obter pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Este artigo reafirma a precedência do Estado no dever de educar.

Vale ressaltar, no entanto, que a LDB nº 9394/96, promulgada oito anos após a Constituição Federal, estabelece os princípios e fins da educação básica assinalando claramente uma inversão na ordem de responsabilidades. Enquanto a Constituição observa a responsabilidade primeira do Estado e posterior da família na garantia do direito à educação, a LDB inverte esta ordem, responsabilizando primeiro a família pela educação.

Segundo Mendonça (2000) a atual Constituição Federal foi, historicamente, a que mais detalhou o capítulo reservado à educação. Para este autor, o texto constitucional garantiu na letra da lei o que por muito tempo foi conceituado como democratização da educação.

Romualdo Portela de Oliveira (2001) reafirma a inovação da Constituição Federal de 1988 ao apresentar o que considera como as novidades em relação ao direito à educação. Segundo ele, entre todas as Constituições, pela primeira vez explicitou-se a declaração dos direitos sociais, destacando-se com primazia a educação, ao apresentar seu Artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (Oliveira, 2001, p. 24)..

Inspirada na Constituição Federal, a Constituição do Estado de São Paulo apresenta um texto com alguns avanços, embora muitos não se concretizem. Assim, ao estabelecer os fins para a educação paulista, omite a gestão democrática.

Entretanto, em seu Art. 238, o mesmo documento determina que o Sistema de Ensino do Estado seja organizado por lei, desde que respeite o princípio da descentralização.

No texto da mesma Lei a autonomia aparece assegurada apenas para as universidades:

Artigo 254 - A autonomia da universidade será exercida respeitando, nos termos do seu estatuto, a necessária democratização do ensino e a responsabilidade pública da instituição, observados os seguintes princípios: I - utilização dos recursos de forma a ampliar o atendimento à demanda social, tanto mediante cursos regulares quanto atividades de extensão; II - representação e participação de todos os segmentos da comunidade interna nos órgãos decisórios e na escolha de dirigentes, na forma de seus estatutos(São Paulo, Constituição Estadual, 1989).

O princípio da autonomia e de gestão independente foi contemplado na área do judiciário, mas no capítulo destinado à Educação Básica, estes princípios não foram explicitados, como se percebe abaixo:

Artigo 237 - A educação, ministrada com base nos princípios estabelecidos no artigo 205 e seguintes da Constituição Federal e inspirada nos princípios de liberdade e solidariedade humana, tem por fim (...)(São Paulo, Constituição Estadual, 1989).

Mesmo o Art. 205 da Constituição e seguintes, citados na Constituição Estadual, não apresentam o termo autonomia de forma explicita em nenhum ponto. Ocorre apenas a citação da gestão democrática como um princípio do ensino no Art. 206, Inciso VI “(...) gestão democrática do ensino público, na forma da lei;”.

Convém ressaltar que a própria inclusão da gestão democrática enquanto um princípio a ser seguido para o ensino púbico foi o resultado de movimentos reivindicatórios e embates políticos que mereceram destaque no campo acadêmico.

Segundo Mendonça (2000) a incorporação da gestão democrática do Ensino Público na Constituição Federal deu-se por meio de enfrentamentos entre forças políticas que compunham a Assembléia Constituinte e movimentos organizados de educadores. A emenda defendida pelo grupo de lideranças suprapartidárias denominado de “Centrão” conseguiu livrar as escolas privadas de terem que se submeter a alguns avanços reclamados pelas entidades de educação, minimizando o princípio da gestão democrática, reconhecendo-a apenas para o ensino público.

Para Adrião e Camargo (2001), o princípio da gestão democrática do ensino e sua introdução na Constituição de 1988 também redundou de conflitos. Para os autores pode-se identificar a existência de duas posições expressa por setores organizados da sociedade civil com representatividade no legislativo. O primeiro setor, que defendia o direito à população usuária da educação (pais, alunos e comunidade local) de participar da definição das políticas educacionais às quais estariam sujeitos, valorizando as práticas e vivências democráticas no cotidiano escolar e na gestão da escola e do sistema de ensino. E o segundo setor, ligado aos interesses privados do campo educacional, composto por representantes do empresariado educacional e representantes ligados às escolas confessionais, para o qual a participação resumia-se à possibilidade de famílias e educadores

colaborarem com direções e/ou mantenedores dos estabelecimentos de ensino. Posição claramente ligada à concepção do Estado mínimo.

E complementa Adrião e Camargo (2001):

(...) na redação aprovada (gestão democrática do ensino público, na forma da lei), a manutenção da gestão democrática do ensino público, ao mesmo tempo em que se configurou como conquista por parte dos segmentos comprometidos com a democratização da gestão da educação, representou uma conquista parcial, na medida em que teve sua abrangência limitada e sua operacionalização delegada a regulamentações futuras, o que significou que sua aplicabilidade foi protelada (...)(Adrião e

Camargo, 2001, p. 74).

A democratização da educação se concretizou primordialmente na LDB 9394/96, por meio do discurso da universalização do acesso e permanência na escola e pela gestão democrática da mesma. A gestão democrática estaria – segundo a letra da Lei – assegurada pela existência dos Conselhos Escolares, com representação da comunidade, pela participação no processo de escolha de seus dirigentes e na gestão do ensino, pela obrigatoriedade de prestação de contas e divulgação de informações referentes ao uso de recursos e a qualidade de serviços prestados, pela avaliação do desempenho institucional, e pela ampla discussão de seus objetivos e prioridades, bem como a autonomia pedagógica, administrativa e financeira das instituições de ensino.

Ao falar a respeito do “princípio da gestão democrática no contexto da LDB”7_, Paro (2001) destaca que em seu Art. 3º, inciso VIII, a LDB nº 9394/96 repete a fórmula da Constituição Federal que, em seu Art. 206, inciso VII, apresenta como princípio “a gestão democrática do ensino público na forma da lei”. Segundo ele:

Em ambos os dispositivos, o primeiro aspecto que salta aos olhos do educador minimamente consciente da natureza da educação é o absurdo de se restringir a “gestão democrática” ao ensino público. Significa isso que o ensino privado pode se pautar por uma gestão autoritária? Numa

7_{Trabalho apresentado no 18º Simpósio Brasileiro de Política e Administração da Educação, realizado em Porto}

Alegre, de 24 a 28/11/1997 e publicado em: Revista Brasileira de Administração da Educação. Porto Alegre, v. 14, n. 2, p. 243-251, jul./dez. 1998.

sociedade que se quer democrática, é possível, a pretexto de se garantir liberdade de ensino à iniciativa privada, pensar-se que a educação – a própria atividade de atualização histórica do homem, pela apreensão do saber – possa fazer-se sem levar em conta os princípios democráticos?

(Paro, 2001, p. 54)

Trata-se, segundo o autor, da “lógica do mercado” sobrepondo-se à razão e aos interesses da sociedade, cedendo aos interesses de grupos privados que visam a tirar o máximo de lucro com a educação.

Outro ponto a ser destacado é a omissão do texto constitucional com relação à definição de diretrizes gerais, delegando para os sistemas de ensino e para leis futuras tais definições, característica também encontrada na LDB nº 9394/96.

Pode-se dizer que a LDB contém avanços mais e menos nítidos. No que se refere aos princípios e fins da educação nacional, em seu Art. 1º, conceitua a educação como um fenômeno social mais amplo, e que a referida lei disciplinará apenas a educação escolar, fortalecendo a idéia de que a escola é o espaço privilegiado no qual deva ocorrer o processo educativo. E que as escolas (Instituições de ensino) devem garantir a todos uma educação de boa qualidade, assegurando, assim, uma vida social mais digna para todos os cidadãos, bem como sua qualificação para o trabalho.

O Art. 10 da LDB nº 9394/96 define as responsabilidades dos Estados na organização da educação, nos seguintes termos:

Artigo 10. Os Estados incumbir-se-ão de:

I- organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino;

II- definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público;

III- elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios;

IV- autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino;

V- baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;

VI- assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio.

Parágrafo único. Ao Distrito Federal aplicar-se-ão as competências referentes aos Estados e Municípios.(Art. 10, Lei Federal 9394/96)

No Art. 12 da mesma Lei, encontram-se estabelecidas as incumbências dos estabelecimentos de ensino, a saber:

Art. 12. Os estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino, terão a incumbência de:

I- elaborar e executar sua proposta pedagógica;

II- administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros; III- assegurar o cumprimento dos dias letivos e horas-aula estabelecidas; IV- velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente; V- prover meios para recuperação dos alunos de menor rendimento; VI- articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola;

VII- informar os pais e responsáveis sobre a freqüência e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica(Artigo

12, Lei Federal nº 9394/96).

Segundo Muranaka e Minto (2001), este artigo relaciona as incumbências do estabelecimento de ensino sem a preocupação de prescrever as formas por meio das quais devam ser realizadas, apontando que as expressões “democraticamente” ou “de forma democrática” estão ausentes no caput e também não se encontram em nenhum dos incisos. Destacam que os incisos VI e VII têm a preocupação de garantir que as escolas dêem satisfação às famílias, à comunidade, aos pais e responsáveis pelos alunos, das atividades desenvolvidas por elas, mas entendem que a LDB nº 9394/96 poderia ter avançado mais, de forma a garantir a esses segmentos sociais a participação na elaboração, implementação e avaliação do projeto político-pedagógico da escola.

O Art. 14 da LDB nº 9394/96 delega aos sistemas de ensino a elaboração de normas de gestão do ensino na educação básica considerando as peculiaridades, mas estabelecendo princípios:

Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:

I- participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;

II- participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes(Artigo 14, Lei Federal nº 9394/96).

Ao analisarem o referido Artigo, Muranaka e Minto (2001) destacam algo novo em relação aos conteúdos já explicitados nos Artigos 12 e 13 (inciso I), quando este prevê a “participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes” (inciso II), porém, o Art. 14 da LDB nº 9394/96 posterga a definição dos espaços de participação para os regimentos internos das instituições escolares e dos sistemas.

O Art. 15 da LDB nº 9394/96 é aquele que vai tratar dos graus de autonomia para as escolas públicas de educação básica:

Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público (Artigo 15, Lei Federal nº 9394/96).

Paro (2001) alerta que é preciso “estar atento” com relação à autonomia administrativa para não se confundir descentralização de poder com “desconcentração” de tarefas. E, no que se refere à gestão financeira, não identificar autonomia com “abandono e privatização”.

Muranaka e Minto (2001), ao tratarem deste mesmo ponto, destacam que a autonomia de gestão financeira, além de objeto de muita propaganda oficial, fica condicionada a montantes específicos, definidos pelos governos centrais, a serem

gastos em itens pré-determinados, além de observar “as normas gerais de direito financeiro público”, o que não parece caracterizar uma real autonomia de gestão financeira.

No que se refere à autonomia pedagógica, os mesmos autores afirmam a necessidade de se relativizar esta autonomia:

a) A autonomia pedagógica, embora possa ser exercida pelos autores educacionais – escolas ou professores -, que têm liberdade para adotar esta ou aquela linha de condução dos trabalhos pedagógicos (Cf. CF 88, Art. 206, III), encontra um cerceamento claro proveniente das Diretrizes Curriculares Nacionais (Pcns) e, sobretudo, dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs). O fato é que, elaborados centralizadamente, sem nenhuma participação dos envolvidos, os PCNs deixam de ser parâmetros e transformam-se em referenciais quase únicos para as atividades didático- pedagógicas. Transcritos por meio de livros didáticos, constituem-se no principal referencial de escolas e professores. (Muranaka e Minto,

2001, p. 63).

Estas colocações reafirmam os pontos fundamentais com relação à autonomia já levantados até aqui, entre eles, a problemática envolvendo a centralização da tomada de decisões e a democratização somente na ação. O que não permite ao fazer pedagógico, a autonomia encontrada nos textos legais e nos documentos escolares.

Segundo Barroso (2004), a imposição de autonomia às escolas é algo paradoxal ao próprio significado deste conceito. As escolas deveriam, através de seus órgãos próprios selecionarem as diversas atribuições, competências e recursos de que podem passar a dispor desde que se adaptem às suas condições específicas. Para que isso seja possível, elenca as seguintes condições:

- Subordinação da autonomia da escola aos interesses da formação das crianças e dos jovens de acordo com os princípios constitucionalmente definidos e em função das especificidades locais;

- controlo social da escola através da adequada participação dos professores e outros funcionários, dos alunos, dos pais e de outros elementos da comunidade no exercício das competências previstas no

exercício da autonomia, com especial ênfase no que se relaciona com a definição da missão da escola, normas de funcionamento e avaliação dos resultados;

- respeito pelo campo profissional dos professores, em particular no que se refere à tecnicidade dos seus saberes e à responsabilidade que devem ter sobre os “meios de produção” escolar, nomeadamente ao nível da organização pedagógica e dos métodos de ensino;(...) (Barroso, 2004, p. 72)

Esse pontos são considerados de fundamental importância, principalmente ao falar em autonomia de uma forma que respeite, antes de tudo, aos interesses dos usuários da escola e às especificidades desses usuários, destacando-se sua participação juntamente com os demais atores educacionais no cumprimento dos objetivos definidos para a escola.

O funcionamento e a avaliação dos seus resultados e a função primordialmente profissional do professor enquanto produtor de certos saberes.

O uso da autonomia em favor dos interesses relativos à formação de crianças e jovens desde que haja a consonância com os princípios legais e que estes tenham sido definidos segundo as especificidades locais.

CAPÍTULO II

A Política Educacional dos anos de 1980/90 e o contexto de elaboração do Regimento.

Considerando que a elaboração dos Regimentos pelas Escolas Estaduais de São Paulo dá-se em um determinado momento político, com características importantes para sua compreensão, este capítulo tem por objetivo apresentar as diretrizes constantes da primeira gestão do governo de Mário Covas para a educação no Estado de São Paulo, dentro de um conjunto de medidas governamentais iniciadas nos anos de 1980 e ampliadas durante os anos de 1990, que se voltou para alterações também encontradas na forma de organização e dinâmica do Estado brasileiro.

Apresenta, também, o histórico de elaboração das Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, por meio da apresentação e análise das Indicações CEE 9/97 e 13/97, o Parecer 67/98, que institui as Normas Regimentais, considerações sobre o voto dos Conselheiros com relação às Normas e considerações sobre o Conselho Estadual de Educação (CEE).