BÖLÜM V BULGULAR
6.1 Tartışma, Sonuç ve Öneriler
6.1.1 Okul Yöneticilerinin Sosyal Sorumluluk Projelerine Katılım Durumları 105
Os planos diretores já eram realidade no país mesmo antes da Constituição Federal de 1988. Com efeito, Flávio Villaça74 observa uma série de alterações da nomenclatura, do conteúdo e da metodologia de elaboração dos planos diretores ao longo da história.
Em um primeiro momento, entram em cena as expressões urbanismo e os planos de melhoramento e embelezamento. Ambas são, então, substituídas por planejamento urbano e plano diretor e, posteriormente, por plano urbanístico e plano local integrado.
No que se refere ao conteúdo e metodologia de elaboração dos planos, as variações são profundas. Os planos vão de enormes volumes, com centenas de páginas, muitos mapas, pesquisas e estatísticas, elaborados por equipes multidisciplinares - muitas vezes, inclusive, coordenadas por urbanistas estrangeiros -, a projetos de leis elaborados por técnicos municipais, contendo somente declarações de princípios e diretrizes gerais, às vezes até sem mapas75.
74 Cf. Flávio Villaça. “Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil”. In: Csaba Deák e Sueli Ramos Schiffer (orgs.). O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1999, p. 169 -243.
75 Flávio Villaça delimita três períodos históricos distintos, identificados com a idéia de “planos intelectuais” dotados de “base científica” e “corretos tecnicamente”: de 1930 a 1965, o período do urbanismo e dos planos diretores; de 1965 a 1971, o período do planejamento urbano integrado e super planos, e, de 1971 a 1992, o período dos planos sem mapa ( Idem, ibidem, p. 204).
Vale citar alguns exemplos. No Município de São Paulo, foi elaborado o Plano de Prestes Maria (1930), autodenominado “plano de estudos”, que se constituiu basicamente em um plano de obras, cujo objetivo principal era a construção de avenidas. A cidade elaborou outro plano em 1969, denominado “Plano Urbanístico Básico de São Paulo – PUB/SP”, um dos mais complexos feitos no Brasil, contando com a participação de especialistas nacionais e estrangeiros (engenheiros, arquitetos, advogados, sociólogos, etc.). Além de aspectos urbanísticos, o PUB/SP, composto por 3.400 páginas, distribuídas em seis volumes, continha os mais diversos temas, tais como educação, saúde, habitação, bem-estar social, recreação, cultura, esportes, gás, limpeza pública, finanças, entre outros76.
Em 1771, foi elaborado, por técnicos municipais, o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI (Lei nº 7.688/71), com características bastante simples: não possuía mapas, nem extensos diagnósticos. O PDDI fixava, em lei municipal, objetivos, diretrizes e políticas gerais para posterior detalhamento; tornou-se obsoleto e sequer influenciou a Lei municipal de zoneamento (Lei municipal nº 7.805/72)77.
O Município do Rio de Janeiro também elaborou planos com conteúdo e metodologia bastante distintos entre si. É o caso do Plano Agache (1930), o primeiro a conter a expressão “plano diretor” e que apresentava um conjunto de projetos de lei urbanísticos, inclusive de âmbito nacional, para fins de loteamento, desapropriação, gabaritos, edificações, entre outros temas. Foram desenvolvidos projetos de remodelação imobiliária e diversos estudos sobre água, esgoto, limpeza pública, inundações, entre outros. Já o Plano Dioxadis, elaborado em 1965 por um urbanista grego e que teve sua versão final redigida em inglês, impressa em Atenas, continha milhares de páginas de estudos, mas o plano em si trazia, majoritariamente, “recomendações” não necessariamente vinculadas a leis ou obras ulteriores. Em 1977, foi aprovado o Plano Urbanístico Básico do Rio de Janeiro (PUB/RJ), elaborado por técnicos da Secretaria de Planejamento e composto basicamente de diretrizes gerais. Mais um exemplar do plano simplificado, sem mapas, sem grandes diagnósticos.
De maneira geral, ao se analisar o conteúdo dos antecessores dos planos diretores, observa-se a predominância da separação entre plano e zoneamento.
76 Cf. Flávio Villaça. Plano diretor hoje. Revista Cepam, v. 1, n. 2, p. 22, abr./jun, 1990.
77 Cf. Flavio Villaça. “Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil”. In: Csaba Deák e Sueli Ramos Schiffer (orgs.). O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1999, p. 220.
Segundo Flávio Villaça78, o zoneamento surge sem qualquer elaboração teórica, mas soluciona questões e interesses específicos. São aprovados pela Câmara de Vereadores e aplicam- se, de fato, no dia-a-dia da gestão municipal, especialmente no que se refere aos parâmetros urbanísticos de novos empreendimentos. São as leis de zoneamento, ao definir de maneira detalhada os parâmetros de uso e ocupação do solo, que regulam a utilização do coeficiente de aproveitamento e controlam a densidade das edificações, interferindo, assim, diretamente na valorização dos terrenos. A minuciosa regulação promovida pelas leis de uso e ocupação, porém, ignora a maior parte do espaço das cidades formado por favelas, cortiços e loteamentos clandestinos e irregulares79.
O texto constitucional de 1988 retoma a expressão “plano diretor”, e já define um conteúdo específico para este instrumento de planejamento. Com efeito, aprovado por lei municipal, o plano diretor é alçado a instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, a qual tem por objetivo ordenar as funções sociais da cidade e o bem-estar de todos os habitantes (art. 182, caput e §1º, Constituição Federal). Outrossim, é o plano diretor que define o conteúdo concreto da função social da propriedade urbana (art. 182, § 2º, Constituição Federal). Determina também que os instrumentos urbanísticos indutores da ocupação de imóveis vazios, especialmente o parcelamento e edificação compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação para fins de reforma urbana, só podem ser aplicados em área definida pelo plano diretor (art. 182, § 4º, Constituição Federal).
A aprovação do texto constitucional – mesmo antes da regulamentação das diretrizes gerais da política urbana por lei federal (art. 182, caput, Constituição Federal), o que viria a ocorrer somente dez anos depois pela promulgação do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) – já influencia diversos Municípios brasileiros, que, ao longo da década de 90, incorporam as determinações constitucionais e elaboram seus planos diretores. As próprias Constituições Estaduais e leis orgânicas repetem diversas das determinações constitucionais80.
78 Idem, ibidem, p. 177-178.
79 De acordo com Raquel Rolnik, São Paulo, ao findar o século XX, tem organização espacial regulada por ordem jurídico-urbanística enraizada em princípios formulados no início do século. O espaço da cidade revela uma contraposição entre um espaço contido no interior da moldura da legislação urbanística e outro, três vezes maior, eternamente situado em zona intermediária entre o legal e o ilegal (Cf. Raquel Rolnik. São Paulo, um século de regulação urbanística: pra quem e para quê? Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, v. 11, n. 1/2, p. 131, jan./dez. 1997). 80 Para um panorama geral sobre a incorporação das diretrizes constitucionais e da própria Emenda Popular da Reforma Urbana apresentada durante a Assembléia Constituinte, cf. Nelson Saule Júnior. Novas perspectivas do
direito urbanístico brasileiro. Ordenamento constitucional da política urbana: aplicação e eficácia do plano diretor.
Muitos planos diretores foram aprovados nesse período, tais como o de São Paulo, Santo André, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre e Belém.
Esses planos diretores – embora aprovados por lei municipal – são alvo de duras críticas relacionadas à sua densidade normativa. Entre os urbanistas e gestores municipais, já surgem preocupações em torno do conteúdo desses planos diretores. A previsão de uma série de leis municipais específicas para regulamentação posterior, bem como a separação entre plano e zoneamento são duas das principais.
Assim, os planos diretores elaborados na década de 90 estariam, em grande parte, restritos à regulamentação de “diretrizes gerais”, as quais não teriam o poder de gerar efeitos imediatos na regulação da função social da propriedade. Considera-se que esses planos diretores não geraram impacto na qualidade de vida da população. A necessidade de regulamentação posterior dos instrumentos e diretrizes dos planos diretores, na maioria das vezes, não é observada pela gestão municipal subsequente, o que relega os planos diretores ao esquecimento81. A título exemplificativo, pode-se citar o caso do plano diretor de Belém e do plano diretor decenal do Rio de Janeiro (Lei complementar municipal 16/92)82.
Outro foco das preocupações relativas ao conteúdo do plano diretor diz respeito à necessidade de se incorporar o zoneamento na mesma lei do plano. A definição de parâmetros urbanísticos será objeto de disputa entre os diversos atores interessados no desenvolvimento urbano. Diz-se que o projeto de lei que instituía o plano diretor de São Paulo (1991), por exemplo, não foi aprovado pela Câmara de Vereadores por divergências relacionadas ao coeficiente de aproveitamento, ao zoneamento e à instituição de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS83.
As preocupações relativas à densidade normativa dos planos diretores evidenciam que subsistem as disputas em torno da auto-aplicabilidade da função social da propriedade – presentes desde a Assembléia Nacional Constituinte. O conteúdo dos planos diretores elaborados na década de 90 mostra que a concretização da função social da propriedade urbana é transferida, em grande medida, para momento legislativo posterior.
81
Cf. Adauto Cardoso. Reforma urbana e planos diretores: avaliação da experiência recente. Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, v. 11, n. 1/2, p. 105, jan./dez. 1997.
82 Cf. Flávio Villaça. “Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil”. In: Csaba Deák e Sueli Ramos Schiffer (orgs.). O processo de urbanização no Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1999, p. 235.
A aprovação do Estatuto da Cidade na década seguinte (Lei Federal nº 10.257/01), ao regulamentar as diretrizes gerais da política urbana (art. 182, caput, Constituição Federal), traz novas disposições sobre o conteúdo dos planos diretores. Uma nova geração de planos é produzida a partir de então.
Embora dotados de autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I, Constituição Federal), os Municípios passam a se orientar por normas gerais federais na elaboração de seus planos diretores.
O Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (art. 1º, parágrafo único).
A fim de regular as funções sociais da cidade e da própria propriedade urbana, o Estatuto da Cidade define as diretrizes gerais da política urbana à luz de seu art. 2º. Estas diretrizes, enquanto normas gerais de Direito Urbanístico, devem ser obedecidas necessariamente pelos planos diretores municipais84.
Convém destacar as diretrizes gerais que se relacionam diretamente ao conteúdo dos planos diretores. O inciso V do art. 2º já prevê a importância do planejamento territorial municipal, sendo certo que a política urbana deve se pautar pelo “planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente”. A ordenação territorial, por sua vez, deve evitar:
[...] a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental (art. 2º, inciso VI, Estatuto da Cidade).
84 Sobre a relação entre diretrizes gerais da política urbana e normas gerais de Direito Urbanístico, cf. José Afonso da Silva. Direito urbanístico brasileiro. 4. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2006, p. 67-70; e Odete Medauar. “A força vinculante das diretrizes gerais da política urbana”. In: Temas de direito urbanístico 4. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministério Público do Estado de São Paulo, 2005, p. 15-23.
A indissociável relação entre o território urbano e rural é também consagrada como diretriz geral da política urbana, que deverá observar “a integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência” (art. 2º, VII, Estatuto da Cidade).
Além de diretrizes gerais da política urbana, o Estatuto da Cidade destina ao plano diretor um capítulo próprio, o capítulo III, que define uma série de prescrições não só em relação ao conteúdo do plano, mas também ao seu processo de elaboração e implementação85.
No que se refere ao conteúdo do plano diretor, o art. 39 reforça a necessária submissão às diretrizes gerais da política urbana, assegurando a necessidade dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento econômico. Sobretudo, e nos termos das disposições constitucionais, o plano diretor deve definir de maneira concreta nos bairros e regiões a função social da propriedade urbana por meio das exigências fundamentais de ordenação da cidade (art. 182, § 2º, Constituição Federal c/c art. 39, caput, Estatuto da Cidade).
O Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/01) determina que o plano diretor deve englobar o território do Município como um todo (art. 40, §2º), incluindo, portanto, tanto áreas urbanas como rurais. Assim, o dispositivo soluciona eventuais dúvidas sobre a competência municipal em promover o adequado ordenamento territorial do solo rural.
Em que pese o fato de a política agrícola e agrária ser de competência da União Federal (art. 22, inciso I, Constituição Federal), o rural e urbano são inegavelmente dimensões de um mesmo território. A promoção do planejamento territorial (art. 30, inciso VIII, Constituição Federal), a garantia do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e do bem-estar de seus habitantes (art. 182, caput, Constituição Federal) e o próprio exercício das competências comuns (art. 23, Constituição Federal) exigem que o Município, ao ordenar o território para os dez anos subsequentes, considere como conteúdo do plano diretor o solo rural em todas as suas características e peculiaridades86.
85 Sobre o processo de elaboração e aprovação do plano diretor, o Estatuto da Cidade determina sua aprovação por lei municipal (art. 40), por meio de processo participativo no âmbito do Executivo e do Legislativo (art, 40, § 4º), e a necessidade de revisão da lei que institui o plano diretor, pelo menos, a cada 10 anos (art. 40, § 3º). Tais regras são analisadas no item 3.2 do presente capítulo. Sobre a implementação do plano diretor, estabelece o Estatuto da Cidade que “o plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas” (art. 40, §1º).
86 Sobre possibilidades e limites da regulação municipal do solo rural pelo plano diretor, cf. Carlos Ari Sundfeld. “O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais”. In: Adilson Dallari e Sérgio Ferraz (coord.). Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal 10.257/2001. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2002, p. 49; Hely Lopes Meirelles.
O art. 42 do Estatuto da Cidade determina expressamente um conteúdo mínimo obrigatório do plano diretor. Em relação aos instrumentos urbanísticos (incisos I e II), ele deve prever a delimitação: das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; das áreas em que será possível instituir a incidência do direito de preempção (art. 25, §1º); das áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado (art. 28, caput); do coeficiente de aproveitamento básico único ou diferenciado (art. 28, § 2º); dos limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento (art. 28, §3º); das áreas nas quais poderá ser admitida a alteração de uso do solo (art. 29); das áreas em que poderão ser admitidas operações urbanas consorciadas (art. 32) e das áreas em que serão admitidas transferências do direito de construir (art. 35).
Além disso, exige o art. 42 que o plano diretor regulamente um sistema de acompanhamento e controle (inciso III). Trata-se de dispositivo que se relaciona não só à necessidade de fiscalização da implementação do plano diretor (art. 40, §4º), mas também ao Capítulo IV como um todo, que determina que a gestão das cidades seja feita de forma democrática.
Há, na doutrina jurídica nacional, quem entenda que, sem esse conteúdo mínimo do plano diretor, “uma planificação não pode ser considerada um plano diretor” 87. Assim, embora facultativa a aplicação dos instrumentos urbanísticos pelo poder público municipal, “a delimitação das áreas possivelmente atingidas deve necessariamente ser estabelecida no plano diretor” 88.
A definição de um conteúdo mínimo obrigatório possui, como pano de fundo, a necessidade de se garantir a aplicabilidade da função social da propriedade urbana. Busca-se, à luz do art. 42, conferir eficácia às determinações do plano diretor, garantindo-lhe um mínimo de força normativa. Alguns temas – no caso, as áreas de aplicação dos instrumentos urbanísticos, bem como um sistema de acompanhamento e controle, voltado para a implementação do plano diretor – devem constituir-se em matéria obrigatória, não podendo ser deixados para momento legislativo posterior.
Direito municipal brasileiro. 16. ed. rev. atual. Revisão e atualização de Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da
Silva. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2008, p. 549; Nelson Saule Junior. “A competência do município para disciplinar o território rural”. In: Paula Santoro e Edie Pinheiro (orgs.). O município e as áreas rurais. Caderno
Polis 8, São Paulo: Instituto Polis, 2004, p. 41-52.
87 Cf. Jachintho Arruda Câmara. “Plano diretor”. In: Adilson Dallari e Sérgio Ferraz (org.). Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal 10.257/2001. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2002, p. 319.
O Estatuto da Cidade, porém, embora defina um conteúdo mínimo do plano diretor, omite-se em relação a algumas questões em particular89: o que define concretamente a função social da propriedade? Quais parâmetros urbanísticos devem obrigatoriamente ser regulados pelo plano diretor? O que garante ao plano diretor o caráter de instrumento básico de desenvolvimento e expansão urbana? Pode o plano diretor ser considerado como uma espécie de “Constituição Urbanística” do Município, dotada de princípios gerais à espera de regulamentação posterior?
A Resolução nº 34, de 01 de julho de 2005, do Conselho Nacional das Cidades responde algumas dessas indagações. Embora de caráter facultativo90, tal Resolução serve de parâmetro aos Municípios brasileiros na definição do conteúdo de seus planos diretores, tendo em vista as inúmeras dificuldades das prefeituras em estabelecer sua estrutura básica fundamental.
Como se verá, a Resolução ora detalha, ora amplia o conteúdo mínimo exigido pelo art. 42 do Estatuto da Cidade, optando por um modelo específico cuja característica principal é a possibilidade de adaptação às peculiaridades locais dos Municípios. O plano diretor deve conter conteúdos diferenciados de forma a respeitar o porte, a história e a região do Município onde se insere (exposição de motivos, alínea “e”, Resolução 34, Conselho Nacional das Cidades).
Estabelece a Resolução que, ao definir as funções sociais da cidade e da propriedade urbana, o plano diretor deve prever ações e medidas para o cumprimento da função social da propriedade pública e privada, localizada tanto em meio urbano como rural (art. 1º, 2º e 3º, Resolução nº 34, Conselho Nacional das Cidades).
Determina, ainda, que os planos diretores devem incorporar toda a legislação de uso e ocupação do solo municipal, inclusive com a adoção de mapas e descrição de perímetros (art. 3º, inciso V), incluindo objetivos, temas prioritários e estratégias para o desenvolvimento e reorganização territorial do Município (art. 1º, inciso III).
Na busca de conferir força normativa ao plano diretor, a resolução sugere que seu conteúdo resulte na regulamentação integral dos instrumentos urbanísticos. Como exemplo, propõe a definição de critérios para a aplicação do parcelamento, edificação e utilização compulsórios (art. 3º, inciso I), bem como a definição de prazos para notificação dos respectivos
89 Tais questões não são facilmente percebidas somente pela leitura das leis. Elas surgem, na verdade, a partir da análise da experiência concreta municipal, conforme se verá nos Capítulos 4, 5 e 6 nos quais são analisados os planos diretores de Santo André (SP) e São Gabriel da Cachoeira (SP).
proprietários (art. 3º, inciso IV). Evitar-se-ia, assim, a edição de lei municipal específica posterior prevista pelo Estatuto da Cidade (art. 5º).
A Resolução nº 34 do Conselho Nacional das Cidades sugere também a previsão de critérios para a realização do Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV no plano diretor (art. 3º, inciso II), e algumas características gerais das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS (art. 5º) 91.
Ainda sobre os instrumentos urbanísticos, recomenda a Resolução que estes estejam vinculados aos objetivos e estratégias dos planos diretores, os quais devem justificar, na exposição de motivos, a aplicação de cada um desses instrumentos. Por fim, estabelece o conteúdo do plano de transporte urbano integrado (art. 8º, Resolução nº 34, Conselho Nacional das Cidades), instrumento previsto no Estatuto da Cidade para as cidades com mais de 500 mil habitantes, que deve ser compatível ao plano diretor ou nele inserido (art. 41, §2º, Estatuto da Cidade).
Sobre conteúdo mínimo do plano diretor, ainda, regulamenta a Resolução nº 34 (arts. 6º e 7º) o sistema de acompanhamento e controle (art. 42, inciso III, do Estatuto da Cidade), definindo competências e instrumentos próprios e vinculando-os ao princípio da gestão democrática das cidades (art. 2º, inciso II, c/c arts. 43 a 45, Estatuto da Cidade).
A Resolução nº 34 do Conselho Nacional das Cidades demonstra a existência de preocupações relativas à força normativa e eficácia do plano diretor – preocupações que, em alguma medida, se assemelham às dos grandes debates sobre normas constitucionais92. A necessidade de incorporação das regras de uso e ocupação do solo, a necessidade de anexar