Certamente parece complexa qualquer tentativa de apontar os motivos exatos que expliquem tamanha rejeição ou a dificuldade de um aprofundamento do processo de integração sub-regional por parte do Brasil.
Todavia, possivelmente, uma análise de longo prazo acerca dos conceitos de
universalismo e autonomia talvez possa fornecer pistas de alguns elementos explicativos desse não aprofundamento do Mercosul. Assim, sugere-se que, a força adquirida pelo paradigma do universalismo, dentro da política externa brasileira, é extremamente considerável. Ao longo de todo o século XX, o universalismo ganhou força e importância vitais dentro do paradigma de ação diplomático nacional. Conseqüentemente, a todo o momento rejeita-se uma opção vista como excludente, ou limitadora da movimentação internacional do Brasil (e que, por conseguinte, contrarie o
universalismo), o que implica numa negativa em torno de um aprofundamento significativo do Mercosul.
Ou seja, tende-se a acreditar que, os responsáveis pela formulação e execução da política externa brasileira percebem a institucionalização ou aprofundamento do Mercosul como uma questão conflitante e limitadora do universalismo. Assim, mesmo que, no nível retórico, reconheçam a necessidade de avanços do bloco, na prática, suas ações não caminham nesse sentido. Mesmo que no discurso o Mercosul seja visto como fator de incremento do universalismo, nota-se que na prática, uma institucionalização do
bloco causa calafrios aos responsáveis pela formulação e execução da política exterior do Brasil. O temor é de que uma vinculação excessiva do Brasil ao bloco mercosulino, limite às opções de diálogo do Brasil com o mundo.
Raciocínio similar se aplicaria à questão da autonomia nacional. Assim como o conceito de universalismo, a idéia de autonomia presente no leito diplomático nacional, parece também chocar-se com a proposta de uma maior institucionalização do Mercosul. Dessa forma, na medida em que se imagina um maior aprofundamento do bloco do Cone Sul, ressente-se de uma perda de autonomia na relação do Brasil com o mundo. No mais, tal percepção também é ainda mais valorizada na medida em que a autonomia pós-Guerra Fria é desejada por meio de uma participação efetiva nas questões internacionais. Deste modo, o Brasil ressente-se de qualquer tipo de relação especial que limite essa capacidade de exercício de autonomia pela participação.
Em conjunto com outros determinantes, o padrão diplomático brasileiro, alicerçado na autonomia pela participação e no universalismo atuaria de modo a travar as possíveis iniciativas nacionais no sentido de um maior aprofundamento do Mercosul.
Nesse sentido, o escopo maior seria manter o país desvencilhado de qualquer tipo de relação especial que limitasse o seu diálogo com o mundo, diálogo esse que deveria pautar-se pelo pragmatismo, alcançando a maior pluralidade possível, de modo a dar conta do que se entende ser o interesse nacional.
Trata-se de uma linha muito tênue, considerando-se que, por um lado, o regionalismo aberto é desejado pelo Brasil, na medida em que o capacita de forma mais completa para sua estratégia de inserção universalista e autônoma participativa. Todavia, paralelamente, o nível de envolvimento do Brasil no Mercosul não deve ultrapassar uma margem estreita, que rejeita qualquer tipo de concessão que limite, mesmo que minimamente, os princípios norteadores da ação diplomática nacional: o universalismo e a autonomia pela participação.
Tratando da mesma questão, Mello (2000, p. 178-179) expõe:
[...] a posição de resistência ao aprofundamento da integração regional foi expressa na reafirmação de que o Mercosul não constitui uma opção exclusiva da política externa brasileira [...]
a integração sub-regional é o seu eixo central, mas entendida como plataforma para uma inserção global, e especialmente como ‘reserva de autonomia’ para um ‘global player’. [...] essa
posição demonstra a força do paradigma universalista em continuar a determinar a resistência brasileira a arranjos cooperativos, com base na defesa da sua soberania (grifo
nosso).
Acredita-se que tal postura da diplomacia brasileira revela-se equivocada, exagerada. No plano retórico, a própria diplomacia nacional parece pensar da mesma forma, na medida em que em seguidas oportunidades anuncia que o Mercosul incrementa o universalismo e a capacidade de autonomia brasileira de inserção internacional.
Todavia, considerando-se a força adquirida pelo paradigma de ação universalista e autônomo no balizamento da ação internacional do Brasil, atribui-se relativa capacidade explicativa a essa equação mal formulada, na qual um Mercosul forte trabalharia contra o universalismo e a autonomia da inserção internacional do Brasil.
Gonçalves e Lyra (2003, p.18) contribuem de maneira significativa para essa discussão.
A motivação fundamental da resistência brasileira [ao aprofundamento do bloco] é uma preocupação muito justificada com os riscos de que o estabelecimento de estruturas independentes e supranacionais no Mercosul limite a liberdade de atuação do país mais forte do bloco e o subordine a interesses e posições ditadas pelos países menores.
Ocorre que essa posição do Brasil está se tornando cada vez menos funcional, seja ao propósito de fortalecer e aprofundar a integração entre os quatro, seja ao interesse específico brasileiro em manter as rédeas da evolução do bloco e evitar desvios indesejáveis. Em primeiro lugar, o argumento da flexibilidade, leveza e agilidade das instituições do Mercosul perdeu qualquer apelo pelo simples fato de que o agrupamento tem sofrido nos últimos anos uma crise básica de credibilidade derivada dos sinais de descoordenação e paralisia. Sem querer menosprezar a dimensão dos fatores negativos que desencadearam a crise atual, a começar pela vulnerabilidade externa dos quatro países, com reflexos no nível de crescimento e na questão do câmbio, o fato é que a estrutura institucional vigente no Mercosul se mostrou muito limitada para evitar, abrandar ou remediar situações de impasse e conflito entre os governos. A virtude da leveza institucional no momento da bonança se transformou no vício da inoperância no momento da crise.
Quanto aos receios do Brasil ante maior ingerência dos demais países sobre sua liberdade de ação, devemos avaliar muito cuidadosamente se os custos de resistir a um mínimo de supranacionalidade não se estão tornando elevados demais a
esta altura da evolução do Mercosul, seja porque, com a atual estrutura institucional, tem-se avançado pouco na construção de acordos e normas comuns, seja porque o próprio tema da institucionalização surge freqüentemente como um dos tabus paralisadores das negociações como um todo.
Não se pode esquecer que, se certos aspectos de supranacionalidade embrionária no Mercosul poderiam incidir sobre a liberdade de ação brasileira, de igual maneira atingiriam os demais parceiros, o que poderia ter um efeito salutar de aumentar o grau de racionalidade das decisões no bloco e evitar desvios incompatíveis com o Mercosul.
Evidentemente, a compreensão da complexidade da crise estrutural do Mercosul não se resume à questão supra discutida, por mais que apresente relevância. Há que se considerar ainda uma série de fatores outros. Entretanto, tais aspectos fogem à delimitação do presente trabalho, que nesse momento procura enfocar de modo específico o diálogo dos conceitos de universalismo e autonomia com o Mercosul. Em todo caso, pode-se atrelar a debilidade do Mercosul, seu baixo grau de aprofundamento, a uma demanda social praticamente inexistente em torno da institucionalização do bloco. De acordo com Malamud (2005a, p.430) there is no social demand for it: entrepreneurs and transnational transactors are accustomed to appealing to domestic governments, particularly chief executives[…] So, in the absence of social demand and political suplly for a supranational commission, it is unlikely that one will be created” (grifo nosso).
Discutindo as condições básicas para o sucesso de um processo de integração, Deutsch (1978, p. 204), aponta como um dos elementos centrais a edificação de uma “identidade
comum generalizada”. Transportando tal idéia para o caso do Mercosul, parece interessante pontuar que o bloco ainda está longe dessa possibilidade. Tomando o caso brasileiro de modo específico, nota-se que a situação apresenta certa complexidade, na medida em que o país tem dificuldades até os dias atuais com a definição de sua própria identidade nacional, forjada de modo grotesco pelas elites num passado não tão distante. Como discute Danese (1999, p.116) “ainda resta muito a fazer para consolidar e aprofundar o Mercosul antes de continuar a dar-lhe maior alcance horizontal [...] Há também a dimensão interna, de desenvolvimento e consolidação de uma ‘mentalidade
do Mercosul’”. Contudo, essa questão certamente perpassa a delimitação do objeto do presente estudo e fica apenas a título de apontamento.
Ao longo do período FHC, em especial no seu segundo mandato, “quase sempre foram privilegiados os objetivos de alcance mais setorial e imediato, em detrimento de ganhos de longo prazo que decorreriam do aperfeiçoamento da união aduaneira como tal e da construção de novas bases para uma integração ampliada e mais profunda” (GONÇALVES e LYRA, 2003, p.15-16). Mais adiante, os mesmo autores expõem que,
Está longe de ser consensual a percepção de que o Mercosul é antes essência do que contingência para cada um dos dois países. É ainda precária a consciência de que a única maneira de fazer sobreviver o Mercosul é considerá-lo como parte do projeto nacional brasileiro e do projeto nacional argentino e reconhecer que os sócios no bloco devem ser levados em conta no processo decisório nacional de diversos temas que têm profundas implicações para o vizinho [...] Não há alternativa: ou se admite que o Mercosul é parte essencial de cada um dos quatro países e que, portanto, os governos nacionais não podem ignorar as eventuais implicações de suas decisões sobre os vizinhos, ou o Mercosul fracassará como projeto de integração profunda e, por extensão, como elemento aglutinador no Cone Sul” [...] o Mercosul chegou a um estágio em que somente o aumento de sua institucionalização, e da incorporação de alguns elementos de supranacionalidade, poderá retirar-nos do aguerrido encastelamento em torno de políticas nacionais isoladas e impermeáveis à vizinhança. Essa questão básica da institucionalização incide, ao mesmo tempo, sobre a qualidade do funcionamento do Mercosul, sobre o grau de engajamento dos quatro sócios e sobre a própria credibilidade externa do bloco.
Por fim, há que se pontuar ainda o projeto de integração da América do Sul, que recebeu considerável atenção da diplomacia brasileira ao longo do segundo mandato de FHC. Assim, nos dias 31 de agosto e 1º de setembro de 2000, presidentes dos doze países da América do Sul reuniam-se na Cúpula Sul-Americana para discutir comércio, infra- estrutura, democracia, narcotráfico e ciência e tecnologia, entre outros. Todavia, o tema em evidência foi a construção de uma área de livre-comércio sul-americana. Na prática, pouco pode-se dizer de mais essa iniciativa de integração latino-americana.
Considera-se que, as questões levantadas por esse projeto de expansão do Mercosul ficaram limitadas na sua essência ao plano das idéias, pouco podendo se avançar numa
discussão que represente algum acréscimo ao debate acerca dos três conceitos em questão. Em todo caso, parece relevante pontuar apenas que, tal proposta deve ser percebida inserida num contexto maior, de negociações hemisféricas (leia-se com os EUA) e com a União Européia. Nesse sentido, havia preocupação em demonstrar que, tal projeto não surgia como contraponto à Alca: “Não estamos fazendo isso contra a Alca”, pontuou Corrêa (2000a) às véspera do encontro.
Finalizanalizando, parece válida a idéia de Vigevani e Oliveira (2004) que, de alguma forma, parece resumir o tema do Mercosul no período FHC dentro do enfoque buscado no presente trabalho
No campo das formulações concretas, a política externa teve como eixo central, mantido ao longo dos oito anos, a retórica do fortalecimento do Mercosul e, sobretudo, no segundo mandato, as relações com a América do Sul. Esse eixo central, na perspectiva do governo, permitiria um melhor exercício do universalismo, fortalecendo a diretriz da ‘autonomia pela integração’ (grifo nosso)