Inicialmente, importante mencionar que a propriedade como função social vem declarada na Constituição Federal, no rol dos direitos e deveres individuais e coletivos (Título I, Capítulo I) e como princípio da ordem econômica nacional. Vejamos:
“Art. 5º. (...)
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social”
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
III – função social da propriedade.”
O direito de propriedade passa a ter outro delineamento, uma vez que o conjunto de normas constitucionais sobre a propriedade implica no fato de que ela não pode mais ser considerada como um direito individual, nem tampouco como instituição de Direito Privado153.
Nesse sentido, ensina Lúcia Valle Figueiredo154:
“O direito à propriedade continua assegurado. Entretanto, também o está, o direito coletivo e/ou difuso, que é atendido pela função social da propriedade (art. 5º, incisos XXII e XXIII). Não contém mais, a democrática constituição de 1988, breve referência à função social como se fora um “cala-boca” às tensões político-sociais.
153 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros Editores,
1996, p. 273.
154 FIGUEIREDO, LÚCIA VALLE. Disciplina urbanística da propriedade. 2 ed. rev. ampl. São Paulo:
Há de se concluir, a lume dos novéis dispositivos, que o Ordenamento Básico brasileiro acolhe a propriedade privada, porém a que não entre em rota de colidência com o direito coletivo.”
No ordenamento jurídico brasileiro, a função social da propriedade começou a ser assinalada a partir da Constituição de 1934. Com exceção à Constituição outorgada de 1937, todas as demais Cartas Constitucionais trouxeram em seu bojo essa menção. No entanto, embora positivada nas Constituições, a implementação da função social estava longe de ocorrer, já que não havia legislação infra-legal capaz de dar conteúdo ao dispositivo constitucional. As limitações ao exercício da propriedade privada reduziam-se apenas àquelas constantes do Código Civil e do Direito Administrativo, relacionadas ao direito de vizinhança e limitações administrativas.
Na Constituição Atual, porém, observa-se que, com a leitura sistemática do texto, é possível dar concretização à expressão “função social da propriedade” não apenas pelo disposto nos artigos 5º e 170, já citados, mas também pela leitura dos capítulos que tratam da Política Urbana e da Política Agrícola e Fundiária.
Conforme lição da Profa. Lúcia Valle Figueiredo,
“o direito de propriedade, como concebido atualmente, sofreu nítida transformação, passando do ius utendi, fruendi et abutendi para
adquirir o perfil de propriedade social. E isto não só no Brasil, mas, também, em outros países”.155
Para José Afonso da Silva156,
“a função social manifesta-se na própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens. Por isso é que se conclui que o direito de propriedade não pode mais ser tido como um direito individual. A inserção do princípio da função social, sem impedir a existência da instituição, modifica sua natureza.”
Rubens Tedeschi Rodrigues157 pontua que a lei, ao declarar e
garantir um direito, também impõe um dever. Dessa forma, se o direito é um poder autorizado pela lei, tal como o direito de propriedade, em que a lei autoriza ao proprietário o direito de, limitadamente, usar e gozar da coisa e, ilimitadamente, dispor dela e reivindicá-la, o mesmo direito impõe um dever, uma função ao seu titular. E onde há dever, há função, assim como a função social da propriedade.
Para Celso Antonio Bandeira de Mello158, a função social da
propriedade deve ser entendida no sentido de que a propriedade responda a uma
155 FIGUEIREDO, Lúcia Valle, op. cit., p. 22. 156 SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 77.
157RODRIGUES, Ruben Tedeschi. Comentários ao Estatuto da Cidade. Campinas: Millenium, 2002, p. 6. 158 MELLO, Celso Antonio Bandeira de Mello. Novos aspectos da função social da propriedade no direito
plena utilização, otimizando-se ou tendendo-se a otimizar os recursos disponíveis com os propósitos de proveito coletivo.
De fato, o direito de propriedade nasce com a capacidade de gozo vinculada à solidariedade social, que implica na consecução do bem comum e no respeito das necessidades dos outros cidadãos.159
Ao lado do princípio da função social da propriedade, a política de desenvolvimento urbano, desenvolvido pelo artigo 182 da Constituição Federal, é fundamentada pelo princípio da função social da cidade.
O artigo 182 da Constituição Federal traz em seu conteúdo o princípio da função social da propriedade e da cidade. Esses dois princípios se inter- relacionam, já que o adequado exercício da propriedade acarreta em cidades mais justas e igualitárias. Importante ressaltar que o solo urbano se destina, sobretudo, para dar suporte às atividades desenvolvidas nas cidades e que, portanto, dão conteúdo à função social da cidade.
Prevê o artigo 182:
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
159 ALFONSIN, Jacques Távora. A função social da cidade e da propriedade privada urbana como propriedades
de funções. In ALFONSIN, Betânia; FERNANDES, Edésio. Direito à moradia e segurança da posse no estatuto
(...)
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”
O cumprimento dos deveres e o exercício dos direitos inerentes à cidade é o que se almeja na vida urbana. A cidade deve ter uma utilidade para cada morador individualmente considerado, mas, sobretudo para a coletividade de moradores. Quando parte da população não pode exercer o direito à cidade, quando a cidade não oferece as mesmas oportunidades a todos, sua função social não está sendo cumprida160.
Conforme ensina Daniela Campos Libório di Sarno,
“a função social da propriedade ocorre no equilíbrio entre o interesse público e o privado, no qual este se submete àquele, pois o uso que se faz de cada propriedade possibilitará a realização plena do urbanismo e do equilíbrio das relações da cidade.”161 (g.n.) Considerando que as funções essenciais da cidade são habitar, trafegar, trabalhar e divertir, podemos concluir ser a moradia um dos fins a ser almejado, tanto pela função social da propriedade, como pela função social da cidade.
160SILVA, Solange Cristina da, op. cit., p. 70.
Para a mesma autora, questionar o papel que a propriedade possui na sociedade é necessário para o amadurecimento das relações entre todos os tipos de pessoas, sendo que sua função social procura fazer justiça social no uso das propriedades.162
A garantia da moradia adequada contribui para a realização da justiça social e tal objetivo só poderá ser atingido considerando-se a função social da propriedade.