O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257 de 2001, foi editado para regulamentar163 os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, que compõem seu capítulo II do Título VII - Da Política Urbana. Com vistas a cumprir esse objetivo, estabeleceu diretrizes gerais que buscam o desenvolvimento social das cidades.
Conforme definição elaborada por Maria Helena Diniz164, no tocante às normas especiais, podemos concluir que o Estatuto da Cidade é norma especial. Vejamos:
“Uma norma é especial se possuir em sua definição legal todos os elementos típicos da norma geral e mais alguns de natureza objetiva
163 CAMMAROSANO, Márcio. Fundamentos constitucionais do estatuto da cidade. In DALLARI, Adilson
Abreu e FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade: comentários à lei federal 10. 257/2001. São Paulo, Malheiros Editores, 2002, p. 23: a expressão “regulamenta tais e quais dispositivos da Constituição” não é apropriada, uma vez que, quando se fala em regulamentar normas jurídicas usa-se a expressão que a própria Constituição associa ao exercício da competência conferida ao Chefe do Poder Executivo, de expedir regulamentos para a fiel execução da lei. Além disso, as normas regulamentares são de nível hierárquico imediatamente infraconstitucional e têm por objeto não a lei em si mesma considerada, mas a atuação dos agentes que lhe devem dar aplicação. Estatuto da Cidade – comentários.
164 DINIZ, Maria Helena. Lei de introdução ao Código Civil Brasileiro interpretada. 10. ed. São Paulo, Editora
ou subjetiva, denominados ‘especializantes’. A norma especial acresce um elemento próprio à descrição legal do tipo previsto na norma geral, tendo prevalência sobre esta, afastando-se assim o bis in idem, pois o comportamento só se enquadrará na norma especial, embora também esteja previsto na geral (RJTJSP, 29:303). O tipo geral está contido no tipo especial. A norma geral só não se aplica ante a maior relevância jurídica dos elementos contidos na norma especial, que a tornam mais suscetível de atendibilidade do que a norma genérica.”
O Estatuto da Cidade resultou da aprovação do Projeto de Lei 5.788, de 1990, que tramitou, por mais de dez anos, no Congresso Nacional, juntamente com dezessete Projetos em apenso.
Ele contempla várias demandas que partiram dos mais diversos segmentos da sociedade. Desta forma, o projeto de lei último foi resultado de debates de especialistas e da população interessada no tema. Assim, foi criada uma lei com respaldo social e que necessita da boa vontade dos administradores públicos, em especial no âmbito municipal, para que seja efetivamente aplicada.
Considerando que a lei 10.257/01 tem a finalidade de dispor sobre as diretrizes gerais da política urbana, possuindo instrumentos que podem alterar significantemente o conteúdo econômico da propriedade imóvel urbana, houve debates e resistências políticas para aprovação do projeto de lei. No entanto, esses debates e resistências não recaíram sobre as diretrizes gerais, as competências ou
os objetivos, mas sim sobre os possíveis desdobramentos que os instrumentos urbanísticos poderiam ter sobre a propriedade imóvel urbana.165
Betânia Alfonsin e Edésio Fernandes166 ressaltam que o Estatuto
da Cidade foi acalentado quase como uma “fórmula mágica” por movimentos sociais de luta pela moradia digna e, não raro, por técnicos, juristas e urbanistas que acreditavam que o advento da lei que regulamenta o capítulo da política de desenvolvimento urbano preconizada pela Constituição Federal seria, por si só, capaz de conduzir as cidades brasileiras a um novo e mais promissor capítulo do processo de urbanização no País. No entanto, alguns anos depois, avaliam que o otimismo deu lugar a um realismo que precisa ser canalizado para o imenso trabalho necessário à superação dos desafios do período pós-Estatuto e para a renovação da mobilização social em torno da questão urbana no País.
Mesmo partindo do pressuposto acima mencionado, com o Estatuto da Cidade, o direito à cidade deixa de ser um direito reconhecido somente no campo da política e passa a também ser um direito reconhecido no campo jurídico. Ele, de forma inédita, acolhe o desejo popular expressado desde a Assembléia Nacional Constituinte de o direito à cidade ser incorporado à ordem jurídica brasileira como um direito, inerente a todos os habitantes da cidade, de ter uma vida digna urbana167.
165 SARNO, Daniela Campos Libório di, op. cit., p. 60.
166ALFONSIN, Betânia; FERNANDES, Edésio, A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, p.8.
167 SAULE JÚNIOR, Nelson. O direito a cidades como paradigma para cidade justas, democráticas e
sustentáveis. In SILVA, Roberto B. Dias da (Org.). Direito Constitucional: temas atuais. Homenagem à Profa. Leda Pereira da Mota. São Paulo: Editora Método, 2007, p. 172.
Sobre a importância do Estatuto da Cidade na ordem jurídica, Sérgio Ferraz168 afirma que:
“A partir daqui, toda uma nova cultura jurídica se estabelece, panorama no qual, dentre outras conseqüências, se pode, desde já, assentar algumas que são fundamentais. Assim:
a) o interesse pessoal do proprietário urbano, ainda que legítimo e legal, não mais se sobrepõe ao interesse coletivo – função social da propriedade -, como definido no plano diretor;
b) com isso, abre-se margem bem mais expressiva às intervenções do Poder Público, inclusive para atenuar os impactos da especulação imobiliária e para ampliar a efetividade das iniciativas de reordenação saudável da cidade;
c) por último, o profissional do Direito, do advogado ao juiz, do legislador ao administrador, terá de reformular seus arquétipos, abrindo-os para que sejam permeáveis, como critério de elaboração das normas, de sua interpretação e de sua aplicação, à idéia-força de função social da propriedade”.
Para Márcio Cammarosano169, a finalidade imediata do Estatuto da Cidade é viabilizar a democratização das funções sociais da cidade em proveito de seus habitantes, prevendo mecanismos de promoção do adequado
168 FERRAZ, Sérgio. Usucapião Coletivo, In: Estatuto da Cidade (comentários à Lei 10. 257/2001). São Paulo,
Malheiros, 2002, p. 140.
aproveitamento do solo urbano. Já para Adilson Dallari e Sérgio Ferraz170, a grande
novidade trazida pela Lei 10.257/01 é a criação de instrumentos que possibilitem intervenção mais concreta e efetiva do Poder Público no desenvolvimento urbano, esperando alcançar dois objetivos – a redução da especulação imobiliária e fazer com que a propriedade imobiliária urbana cumpra sua função social.
O Estatuto afirmou com ênfase que a política urbana não pode ser um amontoado de intervenções sem rumo, mas tem direção global nítida, que é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (art. 2º, caput), de modo a garantir o “direito a cidades sustentáveis” (incisos I, V, VIII e X)171.
A política urbana é indispensável para implantar a ordem que permitirá o pleno desenvolvimento de todas as funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
Ao estabelecer suas diretrizes gerais, o Estatuto expressa a convicção de que, nas cidades, o equilíbrio é possível – e, por isso, necessário. Nesse sentido, deve-se buscar o equilíbrio das várias funções entre si (moradia, trabalho, lazer, circulação etc.), também entre a realização do presente e a preservação do futuro (art. 2º, I); entre o estatal e o não-estatal (incisos III e XVI); entre o rural e o urbano (inciso VII); entre a oferta de bens urbanos e as
170 FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu. Estatuto da cidade: comentários à lei federal 10.257/2001.
São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p 19.
171 SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. In DALLARI, Adilson Abreu;
FERRAZ, Sérgio. Estatuto da cidade: comentários à lei federal 10.257/2001. São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 54.
necessidades dos habitantes (inciso V); entre o emprego do solo e a infra-estrutura existente (inciso VI); entre os interesses do Município e os dos territórios sob sua influência (incisos IV e VIII). O crescimento deverá respeitar os limites da sustentabilidade, seja quanto aos padrões de produção e consumo, seja quanto à expansão urbana (inciso VIII), por isso o objetivo do Estatuto não é o crescimento, mas o equilíbrio. Toda intervenção individual potencialmente desequilibradora deve ser previamente comunicada (inciso XIII), estudada, debatida e, a seguir, compensada.172
O Estatuto da Cidade constitui a primeira tentativa de resposta jurídica abrangente à dicotomia entre a cidade legal e a cidade ilegal e, segundo Carlos Ari Sundfeld173, isso se deu:
“por meio da instituição de um direito urbanístico popular, que resulta da adoção de duas orientações convergentes: por um lado, a transferência dos grupos marginalizados para dentro do mundo jus- urbanístico (pela criação de novos instrumentos para o acesso à propriedade formal, bem como de medidas para a regularização fundiária urbana e para a regularização das urbanizações clandestinas) e, por outro, a adequação da ordem urbanística à situação real da população, por meio de normas especiais de urbanização (ordem urbanística popular).”
172 SUNDFELD, Carlos Ari, op. cit., p. 55. 173 SUNDFELD, Carlos Ari, op. cit, p. 59.
Para o exercício dos objetivos previstos no Estatuto da Cidade acima assinalados, são apresentados instrumentos jurídicos em seu artigo 4º, que podem ser seguir a seguinte divisão: instrumentos de planejamento; instrumentos tributários e financeiros; instrumentos jurídicos e políticos; instrumentos ambientais174.
Dentre os instrumentos jurídicos e políticos de atuação urbanística, encontra-se a usucapião coletiva, que assegura o direito à moradia, promove a regularização fundiária, garantindo a segurança da posse de áreas ocupadas por população de baixa renda, efetivando valores constitucionais e alterando a ilegalidade urbana.
Tendo em vista a proximidade do instituto da concessão de uso especial para fins de moradia com a usucapião prevista no artigo 183 e nos artigos 9º a 14 do Estatuto da Cidade, sobre ela discorremos brevemente, a fim de restar clara a diferença entre os dois institutos.
174 SILVA, Solange Cristina da. Usucapião imobiliária especial urbana coletiva: instrumento de política de
desenvolvimento urbano. 2003. 313 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2003, p. 145.