As origens das disparidades regionais no Brasil, já abordadas em capítulos anteriores, apontam claramente para um elevado grau de complexidade no que diz respeito não apenas à delimitação dos seus fatores explicativos, mas também à correta adoção de estratégias e políticas visando o seu enfrentamento. É comum e até mesmo aceitável que em uma economia de mercado, o nível de renda entre pessoas e regiões seja diferente. Seria praticamente impossível que o mercado, por si só, realizasse uma convergência em termos de renda, tornando uma cidade, estado, região ou país plenamente uniforme no tocante à distribuição de renda, mesmo por que, tanto nos meios políticos quanto nos meios acadêmicos, não se vislumbra este tipo de objetivo. Contudo, em determinadas realidades, a exemplo de diversos países e também no caso brasileiro, tais disparidades mostram-se com envergaduras muito acima dos níveis ‘aceitáveis’, sobretudo numa República Federativa, como é o caso da brasileira, que prevê em sua constituição, a busca pela convergência de renda e qualidade de vida de sua população.
Essas disparidades existentes entre regiões podem gerar tensões sociais e frear a maximização da taxa de crescimento nacional, conforme anteriormente mencionado por Leite (2006). A busca pelo bem estar da população e pela solidariedade são desejos de todas as democracias. Outra questão relevante sobre o lado negativo das grandes disparidades regionais é o fato de que elevadas concentrações e aglomerações tendem a produzir várias situações negativas, como congestionamento do tráfego e poluição, degradação urbana, aumento no custo de vida, elevação em gastos com infraestrutura, aumento de tensões políticas e sociais e das taxas de criminalidade, dentre outros.
O início das políticas de enfrentamento
O exame dos fatores explicativos para os atuais níveis de disparidade de renda entre as regiões brasileiras, sobretudo em relação ao Nordeste, já abordado anteriormente, reportam-se principalmente às diferenças essenciais que existiram no processo histórico de formação econômica e social dentro do país. O Nordeste, que é a região brasileira mais pobre, foi povoado a partir das plantações de cana de
açúcar, onde a base era o trabalho escravo de africanos e índios. Esses escravos e os seus descendentes, mesmo após a libertação, não foram integrados à sociedade. A partir disto, como pode ser observado nos estudos de Barros (2013), não houve até a segunda metade do século XX política pública de educação visando a correção desta distorção. Em conseqüência, a região possui ainda hoje proporção elevada de indivíduos de baixa formação. O Sul do Brasil, por sua vez, teve ocupação principalmente por descendentes de europeus, de modo que esses indivíduos já chegaram ao país com um nível de escolaridade mais elevado que os descendentes de africanos e nativos locais que aqui já se encontravam. Neste sentido, conclui Barros, formaram uma sociedade com mais capital humano do que o Nordeste. Em meados do século XX, mais especificamente nas décadas de 1950 e 1960, com o agravamento da situação econômica da região Nordeste, dentre outros fatores pelos extensos períodos de seca e que provocou grande fluxo migratório da população, tiveram início as primeiras estratégias mais “planejadas” de enfrentamento ao problema da desigualdade. A criação do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste – GTDN, no final da década de 1950, que contou com a coordenação de Celso Furtado, é considerado um dos marcos históricos das políticas de desenvolvimento regional. Dentre os vários desdobramentos do GTDN, a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE foi um dos mais relevantes. O diagnóstico realizado à época pelo Grupo, já no início do relatório, apontava para quatro diretrizes básicas:
a) Intensificação dos investimentos industriais, visando criar no Nordeste, um centro autônomo de expansão manufatureira; b) Transformação da economia agrícola da faixa úmida, com
vistas a proporcionar uma oferta adequada de alimentos, nos centros urbanos, cuja industrialização deverá ser intensificada; c) Transformação progressiva da economia das zonas semi-
áridas no sentido de elevar sua produtividade e torná-la mais resistente ao impacto das secas; e
d) Deslocamento da fronteira agrícola do Nordeste, visando incorporar à economia da região as terras úmidas do hinterland maranhense, que estão em condições de receber os excedentes populacionais criados pela reorganização da economia da faixa semi-árida (GTDN, p. 14, 2ª ed.1967).
Como pode ser observado a partir das diretrizes do relatório, a ênfase na industrialização, tendo como modelo a substituição de importação, somado à
urgente necessidade de criar mecanismos de enfrentamento e convivência com a seca, foram consideradas as necessidades mais urgentes à época. A atração de indústrias tinha ainda o objetivo de proporcionar elevação no nível de capital físico da região.
“Tendo em conta a elevada taxa de densidade demográfica na faixa litorânea, para elevar a produtividade do trabalho nessa região, é mister aumentar a densidade de capital por pessoa ocupada, o que implica, necessariamente, a industrialização. Com efeito: a absorção de grandes massas de mão de obra, a um nível alto de produtividade, em regiões onde são escassos os recursos da terra, só é possível com a instalação de indústrias manufatureiras”. (GTDN, p. 83, 2ª ed. 1967)
A ênfase direcionada ao fator capital humano (educação), presente na obra de Barros, reflete a abordagem defendida pelo autor, que é uma posição um pouco diferente da obra de Furtado. Barros argumenta que, na visão de Furtado, as empresas queriam ficar próximas ao seu maior mercado consumidor, que estavam na região sudeste, devido a fatores históricos relacionados à produção do café e à presença das indústrias que geravam demanda, criando um círculo virtuoso. A partir desta crença, desenvolveram-se várias políticas de incentivos fiscais, através de subsídios às empresas que se realocassem, migrando para o Nordeste, o que, contudo, a partir de dados recentes, demonstraram pouca efetividade. Opondo-se a esta lógica, Barros salienta que entre os possíveis determinantes das disparidades de renda entre as regiões, “a desigualdade em educação é o principal e responde por quase 100%, senão pela totalidade dos desequilíbrios regionais no Brasil” (BARROS, 2013, p.439). Outro estudo também mencionado por Barros, sustenta que pouco mais de 50% das desigualdades regionais de rendas individuais do trabalho são explicadas pelas diferenças em educação, não eliminando neste sentido, completamente outras potenciais origens, a exemplo de diferenciais de remuneração de atributos individuais. Mesmo sem um eventual consenso sobre as principais causas das desigualdades regionais brasileira, bem como sobre as principais estratégias para o seu enfrentamento, diversas políticas foram implementadas ao longo das últimas décadas, sobretudo através da intervenção do Estado brasileiro, conforme abordagem a seguir.
3.3.1 Estratégias já adotadas
3.3.2 Superintendências de Desenvolvimento Regional
A partir de inspirações internacionais, a exemplo da questão do Mezzogiorno na Itália, região ao Sul do país que apresenta elevado déficit de desenvolvimento em comparação ao Norte, criou-se em 1950 a Cassa per il Mezzogiorno, servindo de parâmetro para políticas de desenvolvimento regional em todo o mundo, inclusive no Brasil. É neste contexto que em 1959 surge a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, a Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste – SUDECO em 1967 e a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM em 1974. Segundo Barros (2013), o
objetivo das políticas adotadas por essas instituições eram de planejamento das ações do setor público para esses locais, a exemplo da construção de infraestrutura como estradas, transmissão e geração de energia, geração de informações sobre disponibilidade de recursos minerais, condições de solo e regimes de chuvas e apoio às administrações públicas locais para organização de balanços e desenvolvimento de práticas de planejamento. Fora isto, as instituições contaram com fundos que aportavam recursos para investimentos nas regiões de sua atenção, contando com custos menores do que os praticados pelo setor financeiro privado. Complementarmente, também fez parte dos objetivos dessas instituições, promover incentivos fiscais para quem investisse nas regiões prioritárias, conclui Barros. Dentro dos objetivos iniciais da SUDENE, previa-se forte atuação do governo federal para promover a industrialização do Nordeste, que à época já era muito inferior à do sul e sudeste, reduzindo também o excedente populacional no semi-árido. A concepção inicial, quando da criação da SUDENE, segundo Barros, era de que o atraso relativo do Nordeste foi causado pelo fato de a região ter sido deixada à margem no momento da industrialização por substituição de importação no Brasil, pois quando ela ocorreu, seus sistemas primários estavam em crise. Isto fica evidenciado também no Plano de Ação constante no relatório do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste – GTDN, onde praticamente não se aborda a questão da qualidade do capital humano da Região Nordeste, voltando-se a ênfase sobretudo para a necessidade da implantação de indústrias. A partir desta visão, a promoção do desenvolvimento industrial da região seria a solução para o seu relativo atraso. Devido a isto, concluiu Barros, justificou-se a ênfase dada em incentivos fiscais à indústria e crédito a juros mais baixos, o que num segundo momento, beneficiou também outros setores.
Além da SUDENE, SUDECO e da SUDAM, as regiões viram ainda o surgimento de duas importantes instituições financeiras, sendo o Banco da Amazônia (BASA) criado no início da década de 1940 ainda com o nome de Banco de Crédito da Borracha, e na década de 1950 a criação do Banco do Nordeste do Brasil (BNB). As duas instituições financeiras atuam predominantemente como bancos de desenvolvimento, destacando-se na oferta de crédito de longo prazo, com juros abaixo da média do mercado e para tal, contam com fundos oriundos do governo federal, com destaque especial para o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) no caso do BNB, o Fundo Constitucional de
Financiamento do Centro-Oeste (FCO), operacionalizado por diversas instituições que atuam na região, com destaque para o Banco do Brasil e do Fundo Constitucional do Norte (FNO) para o BASA. Tais fundos, criados a partir da constituição de 1988, podem ser considerados como um dos principais instrumentos de financiamento da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) visando, sobretudo, contribuir para o desenvolvimento econômico e social das regiões beneficiadas. A partir de dados extraídos no relatório de desempenho no site do Banco do Nordeste, no caso do FNE, somente no ano de 2013, foram emprestados mais de R$ 12,7 bilhões com recursos originários do fundo. A origem de tais recursos, prevista em Lei, é através de 1,8% dos recursos arrecadados com o Imposto de Produtos Industrializados (IPI).
Outro importante fundo para a Região Nordeste é o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE. Conforme dados disponíveis no site da SUDENE (http://www.sudene.gov.br/), o fundo foi criado através de Medida Provisória no ano de 2001, posteriormente transformada em Lei complementar em 2007, ano em que foi contratada a primeira operação com o Fundo. O FDNE é um instrumento crucial para a SUDENE na consecução dos seus objetivos, tendo a missão de promover e atrair investimentos em setores estratégicos e estruturadores, a exemplo de ifraestrutura, estando em consonância com o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste (PRDNE) e com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). No ano de 2013, de acordo com os dados disponíveis no relatório de desempenho do FDNE, acessado através do site da SUDENE, foram firmados 22 contratos, comprometendo ao todo R$ 3,6 bilhões com esses financiamentos, de modo que os projetos compreendem investimentos totais na ordem de R$ 10,5 bilhões.
3.3.3 O Banco do Nordeste do Brasil
Tratando um pouco mais sobre o Banco do Nordeste, de acordo com informações disponíveis em seu site: (www.bnb.gov.br), o Banco atua em cerca de 2 mil municípios, abrangendo todos os Estados da Região Nordeste (Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia), o norte de Minas Gerais (incluindo os Vales do Mucuri e do Jequitinhonha) e
o norte do Espírito Santo. Trata-se da maior instituição voltada para o desenvolvimento regional da América Latina. O Banco do Nordeste opera como executor de políticas públicas, a exemplo do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e a administração do FNE, conforme já mencionado. O banco tem ainda outras fontes de financiamento nos mercados, através de parcerias com instituições nacionais e internacionais, a exemplo do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). É também o responsável pelo maior programa de microcrédito da América do Sul e o segundo da América Latina, o CrediAmigo (programa de microcrédito urbano) e também pelo AgroAmigo (programa de microcrédito rural). A instituição atende a diversos públicos, desde empresas, associações e cooperativas, entidades governamentais e não- governamentais, pessoas físicas (produtores rurais) e o empreendedor individual. O BNB também trabalha na atração de investimentos e no apoio à realização de estudos e pesquisas com recursos não-reembolsáveis, bem como na estruturação de projetos de grande impacto. Por meio do Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (ETENE), atua na elaboração, difusão e estímulo a estudos, pesquisas e informações sócio-econômicas, coordenação e avaliação de políticas e programas. Atuando em aproximadamente 2000 municípios, o Banco encerrou o no de 2013 com mais de 2,7 milhões de clientes, sendo responsável por 62,4% dos financiamentos de longo prazo, 67,3% do crédito rural, e 28,0% de todo o crédito da região. Ainda em relação aos resultados de 2013, o BNB emprestou mais de R$ 23 bilhões, totalizando ao final deste ano um montante superior a R$ 51 bilhões em ativos administrados pela instituição. Os dados demonstram sua especial atenção aos projetos de longo prazo, ao setor rural e aos pequenos empreendedores, nicho de mercado geralmente pouco atrativo para as instituições financeiras privadas devido aos riscos mais elevados. Neste sentido, os números trazem um pouco da dimensão de sua importância para a região Nordeste, bem como na execução de políticas voltadas ao desenvolvimento regional definidas pelo Governo Federal.
3.3.4 O Banco da Amazônia
Similarmente ao BNB para o Nordeste, a região Norte conta com o Banco da Amazônia – BASA. A instituição possui 130 pontos de atendimento,
sendo 123 agências, três Postos Avançados de Atendimento (PAA) e quatro Postos de Atendimento Bancário (PAB), tem como missão contribuir para o Desenvolvimento Sustentável da Amazônia, bem como para a redução das desigualdades sociais e espaciais. Analisando os dados disponíveis em seu site: http://www.bancoamazonia.com.br/, trata-se de um dos principais agentes de fomento do Governo Federal na região Norte do país, sendo responsável por mais de 60% dos créditos de estímulo à produção e ao desenvolvimento local. Em 2013, o Banco da Amazônia injetou na economia regional o equivalente a R$ 6,65 bilhões, sendo que, deste total, R$ 4,7 bilhões vieram do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FCO). Neste mesmo ano foram contratadas mais de 44 mil operações de crédito, sendo que a maioria, 39 mil, foi efetivada no setor rural, totalizando R$ 1,80 bilhão de investimentos, e cerca de cinco mil operações no setor não rural, em um total de R$ 2,92 bilhões de financiamentos. O Banco da Amazônia é também um dos principais responsáveis pelas aplicações dos recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF na região, tendo em vista a importância deste segmento na geração de emprego e renda, além de ser um fator diferencial na segurança alimentar para a população. A instituição também vem elevando a sua atuação na área de microfinanças (urbana e rural), outro segmento caracterizado pela dificuldade no acesso ao crédito através das linhas de crédito ‘tradicionais’. Ainda de acordo com informações constantes no site do Banco, entre 2008 e 2013 somente no segmento de microfinanças, foram atendidos mais de 55 mil clientes, com um volume emprestado superior a R$ 84 milhões. Os Planos de Aplicação de Recursos elaborados pelo Banco da Amazônia são concebidos em alinhamento com as políticas e programas do Governo Federal para a Amazônia e prioridades dos nove Estados da Região Amazônica.
As regiões Nordeste e o Norte contam ainda com outras relevantes instituições de desenvolvimento regional, segundo BARROS (2013), a exemplo da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), do Departamento Nacional de Obras contra as secas (Dnocs) e da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (Codevasf). Conforme informações disponíveis em seu site (http://www.suframa.gov.br/), a Suframa, autarquia com quatro décadas de existência, viabilizou a implantação dos três pólos que compõem a ZFM - comercial, industrial e agropecuário - e promove a interiorização do desenvolvimento por todos os estados da área de abrangência, visando identificar oportunidades de negócios e atrair investimentos para a região tanto para o Pólo Industrial de Manaus quanto para os demais setores econômicos da sua área de atuação. A instituição é vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior que administra a Zona Franca de Manaus - ZFM, com a responsabilidade de construir um modelo de desenvolvimento regional que utilize de forma sustentável os recursos naturais, assegurando viabilidade econômica e melhoria da qualidade de vida das populações locais. Adiante será abordado um pouco mais sobre a instituição.
3.3.4 O Departamento de Obras contra as secas
O Departamento de Obras contra as secas (Dnocs), criado em 1909 ainda com o nome de Inspetoria de Obras contra as secas (IOCS), foi a primeira entidade a estudar a problemática do semi-árido. Conforme informações disponíveis em seu site (http://www.dnocs.gov.br/), de 1909 até por volta de 1959, o órgão foi praticamente a única agência governamental federal executora de obras de engenharia na região Nordeste, tendo construído açudes, estradas, pontes, portos, ferrovias, hospitais e campos de pouso, redes de energia elétrica e telegráficas e usinas hidrelétricas, tendo sido até a criação da SUDENE, o responsável único pelo socorro às populações flageladas pelas secas que assolam a região. Atualmente, conforme dispõe a sua legislação básica constante no site, tem por finalidade executar a política do Governo Federal no que se refere aobeneficiamento de áreas e obras de proteção contra as secas e inundações; irrigação; radicação de população em comunidades de irrigantes ou em áreas especiais, abrangidas por seus projetos; e complementarmente, outros assuntos que sejam demandados pelo
Governo Federal, nos campos do saneamento básico, assistência às populações atingidas por calamidades públicas e cooperação com os Municípios. Observa-se porém, que a partir da criação de órgãos especializados, o acervo de diversas obras construídas pelo Departamento, como rodovias, linhas de transmissão, ferrovias, portos, etc, foram transferidos aos referidos órgãos. Adiante, transferiram-se aos Estados as redes de abastecimento urbano e à CODEVASF, os Projetos públicos de Irrigação situados no vale do Rio São Francisco, reduzindo desta maneira, o seu protagonismo. Segundo informações disponíveis em seu relatório de desempenho, para 2014, o DNOCS conta com um orçamento superior a R$ 1,1 bilhão. Deste orçamento, R$ 374.841.852,00 é destinado para investimento em obras do DNOCS, sendo o programa de oferta de água, na subfunção recursos hídricos, com dotação de R$ 259.867.203,00 e para o programa de agricultura irrigada estão destinados R$ 113.873.622,00. A Lei Orçamentária anual prevê ainda R$ 249.823,594,00 para o Programa de Gestão e Manutenção do Ministério da Integração Nacional, mais R$ 6,4 milhões são destinados ao Programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia Solidária; R$ 1,15 milhão para o programa de Conservação e Gestão de Recursos Hídricos e R$ 1 milhão para o programa de Pesca e Piscicultura.Analisando relatórios recentes, verifica-se contudo que o valor previsto para 2014 é similar ao volume disponível no ano de 2011, quando houve 1,045 bilhão de orçamento.
3.3.5 Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Paraíba A Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Paraíba (Codevasf), também a partir de dados constantes em seu site (http://www.codevasf.gov.br/), é uma empresa pública vinculada ao Ministério da Integração Nacional que promove o desenvolvimento e a revitalização das bacias dos rios São Francisco, Parnaíba, Itapecuru e Mearim com a utilização sustentável dos recursos naturais e estruturação de atividades produtivas para a inclusão econômica e social. A empresa tem origem ainda no final da década de 1940 com a Comissão do Vale do São Francisco – CVS, tendo sido sucedida pela Superintendência do Vale do São Francisco – SUVALE (1967), e tornada efetivamente em Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Paraíba (Codevasf) a partir de 1974, mobilizando investimentos públicos para a
construção de obras de infraestrutura, particularmente para a implantação de projetos de irrigação e de aproveitamento racional dos recursos hídricos. É reconhecida principalmente pela implantação de polos de irrigação, a exemplo do Polo Petrolina–Juazeiro. As ações da empresa visam ainda a geração de emprego e renda, redução dos fluxos migratórios e dos efeitos econômicos e sociais