Masal Metinler

Ao menos três debates promovidos na primeira década dos anos 2000, no Brasil, discutiram perspectivas distintas e atuais sobre a interação entre cidades e regiões. Estes debates estão aqui apresentados não somente por terem gerado e desenvolvido argumentações que dão suporte, contestam ou contextualizam a situação atual das cidades e das regiões, mas também por terem trazido, de forma compatível com o debate contemporâneo e com as discussões próprias da Geografia, abordagens que relacionam e acrescentam aspectos da Economia e do Território.

Entre 2000 e 2001, alguns elementos específicos desde contexto foram debatidos nos Seminários preparatórios para o Encontro da ANPUR – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Estes encontros foram promovidos em diferentes regiões do Brasil no momento em que se questionava a relação entre as cidades e as regiões diante das propostas de atuação governamental local/regional a partir das condições impostas e aceitas pelas esferas global/internacional, ou seja, as influências diretas e/ou indiretas da globalização da economia nas referências teóricas, nas estruturas de planejamento urbano e regional, nas políticas públicas e na construção das cidades.

Na introdução de “Regiões e cidades, cidades nas regiões – O desafio urbano regional” (Gonçalves, Brandão e Galvão, 2003), Gonçalves relatou que muito já se escreveu sobre as transformações do mundo contemporâneo – globalizado – e, dentro dele, sobre a dialética local versus global. A discussão dos Seminários da ANPUR estava então colocada para o conjunto da diversidade brasileira, procurando compreender suas particularidades, observando sua diversidade. Neste sentido, a proposta de se discutir o tema neste amplo seminário partiu da

“convicção de que discutir a relação entre cidades e regiões no Brasil, hoje, pode ser uma estratégia eficaz para superar a polaridade estéril entre os que propugnam um desenvolvimento endógeno e participativo e os que vêem como inescapável a perversidade da submissão às

forças invencíveis da globalização”1 (Gonçalves, 2003:14, in

Neste debate notava-se que, tanto a partir de um lado como de outro, havia divórcio entre as questões urbanas e regionais. Naquele momento, o conceito de cidades mundiais identificava então uma rede especial de cidades na qual as metrópoles que as constituíam estavam desvinculadas das respectivas

redes urbanas nacionais – portanto abstraíam a idéia de pertencimento das

cidades a regiões ou a algum espaço geográfico contínuo. Gonçalves (2003,in

Gonçalves, Brandão e Galvão, 2003) observa que tais abordagens, exclusivamente urbanas,

“ou subordinam a cidade a forças externas, abstratas e incontroláveis, ou fazem da cidade um ser todo-poderoso que prescinde de qualquer entorno para existir e crescer. Jogam, também, a discussão para fora - não só para forças exógenas, como para uma bibliografia que expressa a situação de países em que as questões do desenvolvimento são

muito distintas das nossas” (Gonçalves, 2003:13, in Gonçalves, Brandão e Galvão, 2003).

Assim, foram colocadas em discussão não somente as práticas relacionadas à construção da cidade e ocupação do espaço urbano, mas também suas matrizes teóricas e as forças fundamentais geradoras dos movimentos transformadores.

No campo dos estudos urbanos, Gonçalves conta que foram discutidas, por exemplo, cidades mundiais e cidades como atores políticos. No campo dos estudos regionais, foram estabelecidos debates sobre a relação entre Estado nacional e capitalismo globalizado e sobre os efeitos de estímulo / desestímulo

a porções do território conectadas ou não aos fluxos de mercado internacionais.

Naquele momento, dentro do contexto de discussões da ANPUR – Associação Nacional de Pós-Graduação de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional – procurava-se articular a reflexão sobre o que estava sendo produzido e discutido no âmbito particular das instituições de pesquisa de cada cidade, Estado e região sobre a espacialidade do desenvolvimento brasileiro. Procurava-se, também, se possível, construir uma visão de conjunto a partir dos estudos de cada local.

Além deste objetivo havia intenção de promover, com os seminários da ANPUR, especificamente, uma avaliação da concepção dos Eixos Nacionais

de Integração e Desenvolvimento. A proposta dos Eixos constituiu uma

novidade do planejamento governamental da década de 1990 e foram idealizados como instrumento de planejamento das ações e dos investimentos do Governo Federal. Julgava-se ser de responsabilidade da ANPUR debater não somente a realidade brasileira, mas também colocar em discussão a postura governamental adotada para apreendê-la e propor-lhe intervenções através do planejamento.

Observa-se que os seminários queriam reunir e conhecer o perfil dos estudos acadêmicos brasileiros, ressaltando o enfoque que davam sobre aspectos específicos da realidade e, além disto, como estes estudos estavam sendo apropriados - ou não - para o planejamento governamental (na ocasião, refletido pelo projeto dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento).

Ainda que os objetivos norteadores das reuniões estivessem claros, concluiu- se, ao final das sessões realizadas, que além da dificuldade de se realizar o proposto, ainda restavam questionamentos sobre o rumo dado aos encontros: afinal, qual a real intenção deles? Uma análise acadêmica, ou uma crítica à proposta dos “Eixos”? A constatação foi a de que a intenção era contemplar as duas alternativas.

Assim, as atividades deste seminário procuraram resultados não só acadêmicos, mas também políticos. Pretendeu-se mobilizar a força intelectual da ANPUR para um debate que procurasse estabelecer e sistematizar novas mediações entre os processos e objetos em exame, de modo a fazer avançar a discussão sobre o desenvolvimento brasileiro, recolocando-a em novos termos. Considerando os aspectos colocados neste debate, destacou ainda que a globalização desafiava o trabalho competente e compromissado com a nação: “o esforço interminável de acompanhar a discussão lá fora compete com a urgente necessidade de digerir e compreender a peculiar complexidade das contradições internas” (Gonçalves, 2003: 13, inGonçalves, Brandão e Galvão,

2003).

Neste contexto, a relação entre as cidades e as regiões pode ser observada a partir de três principais argumentações, colocadas no debate contemporâneo. Por um lado, defende-se a idéia de que é a rede urbana – um conjunto de centros funcionalmente articulados – que reflete e reforça as características econômicas e sociais do território e, por conseguinte, conforma a relação entre cidades e regiões e é entendida como uma dimensão sócio-espacial da

Por outro lado, foi colocada a idéia que a cidade é um ator social da qual decorrem estratégias que lhe asseguram espaço num mercado competitivo. Esta idéia prescinde da noção de que uma região dá sustento à cidade ou, eventualmente, pode sugar-lhe as forças (Sassen,1998). Ou seja, por um lado, há a idéia de que uma relação entre as cidades e regiões não existe ou não é necessária pois as cidades, com suas atribuições particulares, podem estar integradas mundialmente, em rede, o que lhes confere possibilidades de desenvolvimento ímpares e vantajosas.

Enfim, contrapondo-se a esta última por acreditar que ela nega a natureza das hierarquias impostas em variadas escalas de geração e apropriação da riqueza (e afirma que teria ocorrido o fim das escalas intermediárias – e das mediações – entre o global e o local), Brandão (2007) entende que o enfrentamento a esta visão, hoje hegemônica, passa pela necessidade de reflexão crítica, de discussão de propostas alternativas e de tratamento adequado de todas as escalas geográficas.

Como dito anteriormente, no sentido destas discussões além destes seminários da ANPUR, realizados no início dos anos 2000, ao menos outros dois encontros debateram as temáticas. Em 2001, foi então realizado, na cidade de Ouro Preto, o seminário “Economia e Espaço”, com o apoio do CEDEPLAR – Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional – da Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG – Universidade Federal de Minas Gerais – e da FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos.

Os debates e trabalhos apresentados neste seminário buscaram o entendimento teórico e empírico das mudanças contemporâneas sobre os

padrões territoriais decorrentes das aceleradas transformações tecnológicas e organizacionais dos processos de globalização e metropolização e das alterações na concepção do papel e da ação do Estado. Aproximando as questões econômicas do debate territorial, buscaram-se apreender, de forma minuciosa e criteriosa, os caminhos teóricos dos estudos sobre economia urbana e regional, no qual se acreditou ser imprescindível a abertura interdisciplinar (ou transdisciplinar) e suas manifestações no caso brasileiro. Desta forma, o seminário foi organizado com a participação de especialistas internacionais e nacionais que levaram para debate trabalhos originais, especialmente preparados para o evento.

A publicação resultante deste encontro foi organizada no sentido de reunir o debate pertinente a quatro diferentes e complementares esferas, a saber: as contribuições recentes sobre a problemática do território; a dinâmica global, local e seus desdobramentos; a questão urbana contemporânea e , por fim, os modelos empíricos de economia espacial. Seus organizadores, Clélio Campolina Diniz e Mauro Borges Lemos (2005) entendem que esta reunião de idéias oferece um conjunto amplo e atualizado das principais linhas teóricas e instrumentais para se pensar a problemática do território nas suas diferentes manifestações e tendências.

Estas revisões e compreensões do contexto contemporâneo também contribuíram, nesta pesquisa, com a indicação de parâmetros para observação e análise de seu objeto empírico: alguns estudos de referência, desenvolvidos para o Brasil, que envolvem cidades e regiões, produzidos como subsídios para o planejamento urbano e regional e/ou para elaboração de diretrizes

Estudos de contexto e variadas interpretações também contribuíram para a condução das idéias desta pesquisa que busca identificar, entre os elementos estruturadores destes estudos, possibilidades de formulação de outras interpretações que viabilizariam a formulação de fundamentos alternativos para subsidiar o planejamento, as diretrizes e os investimentos públicos para os estados brasileiros, aqui compreendidos como pertencentes à escala sub- nacional ou meso-escala.

Nesta pesquisa procurou-se aprofundar, portanto, o conhecimento das relações entre as cidades e as regiões dentre algumas interpretações da realidade, buscando a interação de diferentes níveis escalares. O objetivo central foi buscar elementos que permitissem melhor a caracterização da meso-escala ou sub-escala – o nível estadual – a fim de possibilitar a utilização de trabalhos feitos para as escalas nacionais ou estudos feitos para escalas locais na melhor compreensão do nível intermediário, e, com isto, possibilitar o refinamento de atuação regional, indicando propostas/possibilidades de ação entre o local e o nacional. Neste caso, vale ressaltar que o contexto global/internacional continua sendo considerado na análise das diferentes escalas de estudos, considerando que suas interferências e seus efeitos podem ser diretos ou indiretos nestas diferentes escalas, dependendo da situação analisada.

Assim, compreendendo que a cada escala cabem suas particularidades e especificidades e que estas escalas estão relacionadas entre si, as influências globais serão consideradas ora no contexto, ora na situação diretamente envolvida na relação estudada. Procurou-se identificá-las ou através de sua presença direta – como um fator que diretamente interfere no processo, ou por

sua interferência indireta, através da análise de resultados ou diretrizes adotadas para encaminhamento do processo.

Fundamentando a necessidade de se expandir a compreensão do campo dos estudos urbanos e regionais, Diniz e Lemos ressaltam que

“os desafios relacionados às grandes desigualdades regionais e sociais, às questões de natureza geopolítica, aos acelerados processos de urbanização e metropolização e à necessidade de preservação ambiental exigem um esforço sistemático na busca de um melhor

entendimento da natureza do desenvolvimento urbano e regional para a

definição de estratégias e linhas de atuação que contribuam para a definição de um projeto nacional de desenvolvimento que tenha como uma de suas dimensões centrais a construção de um melhor ordenamento do território.” (Diniz e Lemos, 2005: 12 – grifos nossos).

Acredita-se que, para que se tenha este melhor conhecimento/aprofundamento dos temas, é preciso se conhecer as especificidades dos elementos considerados nas relações entre as escalas e dentro de cada uma delas, a fim de identificar, além do aumento da compreensão da relação entre cidades e regiões, algumas possibilidades de relações dentro e entre as escalas, em seus diversos níveis. Com estas possibilidades de relações identificadas é possível aumentar as chances de serem construídas proposições melhor relacionadas entre si e pertinentes com o conjunto estudado.

Pelo entendimento da teoria adotada pelos estudos elaborados e aqui analisados, compreende-se que a rede urbana conecta cidades e regiões. Assim, as relações e os processos observados na pesquisa passaram a se

relacionar diretamente com a necessidade de leitura e entendimento das redes urbanas. A rede urbana passou a ser elemento central para interpretação das relações entre as cidades e suas “áreas de influência”. As relações passam a ser reconhecidas a partir de interpretações que elegem alguns aspectos considerados importantes diante da base teórica adotada e do contexto histórico e conjuntural estudado, resultando em análises e proposições com uma estrutura formal e relacional distinta. Ou seja, diante de alguns aspectos da realidade considerados importantes ou relacionados dentro do contexto histórico da elaboração do estudo, chega-se a uma forma/resultado de rede urbana.

Considerando estas formas de abordagem (que adotam ou têm influência de determinadas teorias e categorias de análise derivadas de suas interpretações, acrescidas das interpretações do contexto histórico atual – do qual também são destacados alguns parâmetros considerados importantes neste processo), outros tantos estudos foram desenvolvidos para melhor compreender e aprofundar esta problemática.

Deste contexto, destaca-se um terceiro debate, realizado em 2009, em Curitiba, abordando diretamente a rede urbana. No seminário “A Rede Urbana em Debate”, onze instituições membros da Rede Anipes - Associação Nacional das Instituições de Planejamento, Pesquisa e Estatística2 _{– debateram os três} estudos que se destacam na interpretação da rede urbana no Brasil e que foram tomados como referência pela pesquisa “Dinâmica Urbana no Brasil”, então desenvolvida pela equipe de debatedores:

- a pesquisa “Configuração Atual e Tendências da Rede Urbana”, realizada conjuntamente, pelo IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, pelo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística e o NESUR/UNICAMP – Núcleo de Economia Social, Urbana e Regional da Universidade de Campinas (2001);

- o estudo “Dimensão Territorial para o Planejamento”, empreendido pelo Centro de Gestão e Estudos Estratégicos, órgão subordinado ao MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia, contratado para sua elaboração pelo MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Brasil, 2008);

- a REGIC 2007 – estudo da “Rede de Influência das Cidades” elaborada pelo IBGE (2008).

A pesquisa “Dinâmica Urbana dos Estados” vislumbrava a realização de estudos sobre a rede urbana do país que envolvesse a colaboração da Rede Anipes e adotou, como ponto de partida, a revisão destes três estudos de referência. Sintetizando o resultado destes debates e estudos e reafirmando a necessidade de aprofundamento da interpretação dos estudos e dados gerados que relacionem cidades e regiões, em uma meso-escala, Egler, Mendes, Furtado e Pereira (2011: 39) observam que

“em grande medida, esses estudos sobre rede urbana no Brasil têm contribuído para a reflexão acerca da regionalização estabelecida no país e para a criação de subzonas de governo nos estados [nível intermediário ou sub-nacional]. A definição destas regionalizações,

organização territorial e da estrutura urbana na perspectiva da redução das desigualdades regionais. (grifos nossos)

Diante também desta insuficiência apontada, a percepção de necessidade de busca de aprofundamento da compreensão destas relações na escala que conecta cidades e regiões tornou-se ainda mais evidente. Assim, a necessidade de aprofundamento nestes estudos e de elaboração de proposições que sigam neste sentido – resultado procurado por esta pesquisa – indicam que

“quando uma visão mais refinada dos estados e dos municípios é

introduzida, também ocorrerá uma redefinição de núcleos urbanos,

particularmente associados com a escala sub-regional, de suas funções

na organização territorial e no desenvolvimento regional. O refinamento das escalas sub-regionais, com um tratamento feito pelos estados, é fundamental para uma convergência de análise e ação. Assim, se faz cada vez mais necessária uma análise integrada nos vários níveis federativos para uma proposição de ações territoriais para o desenvolvimento regional.” (Egler, Mendes, Furtado e Pereira, 2011: 40

– grifos nossos)

Por fim, concluem que:

“algumas limitações encontradas nesses estudos indicam que suas

concepções teóricas e metodológicas devem ser ampliadas e refinadas com a inserção de outras dimensões na reorganização urbana e territorial do país, tais como aquelas associadas ao meio ambiente, ao

mercado de trabalho, à pobreza, às questões intraurbanas, à estrutura fundiária e rural, à estrutura setorial e produtiva, entre outras

dimensões, todas elas apenas superficialmente tratadas nos estudos citados.” (Egler, Mendes, Furtado e Pereira, 2011: 39)

O que se procurou elaborar nesta tese está mais relacionado com esta última observação de Egler, Mendes, Furtado e Pereira – compreender melhor o campo das teorias e das metodologias – e, em menor grau, o refinamento da visão dos estados e municípios, estudando-se a junção entre os três níveis da federação. Isto ocorre não por acreditar que esta última não seja necessária. Ao contrário. A interpretação interna destas escalas, simultaneamente e com uma leitura vertical, inter-escalar, está aqui também compreendida como fundamental para a análise dos elementos que se quer relacionar. No entanto, para fazê-lo, seria necessário aprofundar-se ao menos nas estruturas das três escalas federativas brasileiras, inserindo o olhar do observador a partir destes pontos de vista: a escala municipal, a estadual e a nacional, buscando as características internas específicas de cada nível e, junto com isto, as conexões entre as partes que podem ser relacionadas entre estes níveis, para chegar-se às conclusões esperadas.

Partindo-se, no entanto, do estudo das metodologias e teorias dos estudos de referência sobre rede urbana, sobre os pontos de vista colocados para as relações entre as cidades e as regiões do Brasil, objetos empíricos desta tese, espera-se chegar à identificação de possibilidades de relacionamento destes níveis partindo-se da reflexão sobre o que já foi feito e sobre o que já foi proposto, a fim de obter o aprofundamento da compreensão destas necessidades e a formulação de proposições que atendam a estas necessidades.

Acreditou-se que, a partir da proposição de um novo olhar sobre as teorias e metodologias utilizadas e elaboradas, as conclusões obtidas pudessem permitir a proposição de outras formas de utilização destes materiais/reflexões já produzidos e, em decorrência, disto, pudessem permitir a proposição de outras formas de intervenção, como as colocadas nas estruturas de planejamento, formulação de diretrizes e/ou políticas públicas que abordem as problemáticas que são urbanas e regionais.

Assim, o que se quis não foi, de forma alguma, descartar/contestar reflexões ou estudos anteriores. O objetivo maior da tese foi primeiramente entender como, teórica e estruturalmente são compreendidas estas relações que geraram os estudos, produzidos para o nível nacional e, por fim, a possibilidade de evolução destes para uma aplicação na escala local, procurando-se propor uma forma de visualizar e atuar na meso-escala de forma alinhada e coerente com as políticas nacionais e locais.

Buscando compreender as tensões entre o global e o local e possibilidades de propostas e ações para esta escala intermediária, na qual estão envolvidos os problemas urbanos e os regionais, esta tese buscou obter algum refinamento para a escala meso-regional, a fim de compreender estas relações em outras escalas que não a nacional (e a internacional). Para isto, lançou mão de revisão teórica e metodológica dos estudos apontados nesta fundamentação. Teve como fio condutor a revisão das teorias de referência de tais estudos, lançando mão de outras teorias que, acreditou-se, pudessem orientar, de forma atual e direcionada, a leitura dos processos. Aqui se falam fundamentalmente dos trabalhos de Hegel, Marx, Milton Santos, Dematteis, Raffestin, Braudel e Lefebvre, que estão apresentados e discutidos adiante nesta tese, quando

estes propiciam ajustes de foco para o olhar analítico e para as reflexões sobre o tema.

Procurou-se então identificar, nesta pesquisa das metodologias e teorias utilizados pelos Estudos de referência que abordam relações entre cidades e regiões, elementos que oferecessem/propiciassem coesão entre elas, passando pela compreensão dos conceitos de rede urbana e território. Este caminho teve como finalidade contribuir com o pensamento que busca subsidiar a elaboração de proposições para o desenho de planejamento e