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Tanto a medida provisória quanto o antigo decreto- lei se assemelham por serem instrumentos normativos outorgados, constitucionalmente, ao Presidente da República. Mas suas semelhanças não vão muito além dessa atribuição.

O decreto-lei, conforme previa a Constituição de 1937, consistia na atividade normativa eventual atribuída ao Poder Executivo. Suprimido da Constituição de 1946, juntamente com a delegação legislativa, essa espécie normativa reaparece na Constituição de 1967, com a denominação de “decretos com força de lei”, com o objetivo de reforçar os poderes do Executivo.

Nos termos do artigo 55 da Emenda Constitucional n.o _1,

de 1969:

“O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público relevante, e desde que não haja aumento relevante de despesa, poderá expedir decretos-lei sobre as seguintes matérias:

I – segurança social; II – finanças públicas;

III – criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.

§ 1.° Publicado no texto, que terá vigência imediata, o decreto-lei será submetido pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, que o aprovará ou rejeitará, dentro de sessenta dias a contar de seu recebimento, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, aplicar-se-á o disposto no § 3o _{do artigo 51.}

§ 2.° A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência”.

"Art. 51 omissis

§ 3.° Na falta de deliberação, dentro dos prazos estabelecidos neste artigo e no parágrafo anterior, cada projeto será incluído automaticamente na ordem do dia, em regime de urgência, nas dez seções subseqüentes em dias sucessivos; se, ao final dessas, não for apreciado, considerar-se-á definitivamente aprovado.”

Como se vê, da mesma forma que a medida provisória, o decreto-lei possuía eficácia de lei mas, para ser convertido em lei, não precisava da manifestação positiva do Congresso Nacional. Era havido como aprovado tal como editado, não podendo sequer ser emendado. Assim, a omissão do Congresso

correspondia à sua aprovação. A medida provisória, por sua vez, não prescinde de prévia aprovação.

No prazo de sessenta dias poderia ser aprovado ou rejeitado, ao contrário da medida provisória cujo texto constitucional na sua redação original estipulou trinta dias, e hoje, em razão da EC/32, 60 dias.

Quanto ao regime jurídico, o do decreto lei é em todo diverso do aplicável à medida provisória. Verifica-se que os atos praticados durante a vigência do decreto-lei são válidos e eficazes, enquanto que a não conversão da medida provisória em lei importa perda de efeitos desde o início de sua edição, cabendo ao Congresso Nacional regular as relações dela decorrentes. Além disso, a omissão do Congresso Nacional não implica aprovação, carecendo de manifestação positiva deste que, além de pronunciar sobre suas conveniências e oportunidades, tem a prerrogativa de emendá-la, hipótese expressamente rejeitada na sistemática anterior.

Também a edição de medidas provisórias não se restringe, em princípio, a matérias específicas, fugindo do âmbito da sua incidência apenas as matérias elencadas no § 1.° do artigo 62 da Carta Magna, ao contrário do decreto-lei, cuja utilização era permitida para regular questões de segurança nacional, finanças públicas e até mesmo normas tributárias, como visto.

Em relação aos requisitos materiais para a edição do decreto-lei e da medida provisória, tem-se que o decreto-lei podia ser expedido em caso de urgência ou de relevante interesse público, de forma alternativa. A medida provisória, por sua vez, depende da verificação não só da relevância, como também da urgência.

No que respeita a eficácia, tanto um quanto outro são transitórios, eis que dependentes de futura aprovação. Nestes casos, ao invés de revogatória dos atos contrários, como se dá com edição de uma lei, provoca a paralisação temporária da eficácia. Só que a eficácia das normas provindas do decreto- lei, para terem eficácia definitiva e revogatória, dependiam apenas da omissão do Congresso em tempo constitucionalmente determinado. Já a medida provisória precisa de aprovação. Caso o Congresso se omita, evidencia-se perda da sua eficácia, desde sua edição.

Entretanto, o que efetivamente faz a diferença desses dois institutos são os limites materiais da aplicação de cada um deles. A edição de medidas provisórias, quando da promulgação da Constituição de 1988, não se circunscrevia a matérias específicas, como no caso do decreto-lei, que tratava da matéria de forma expressa. Hoje, com a alteração feita no regulamento das medidas provisórias pela EC/32, o Constituinte Derivado houve por bem limitar a edição de medidas provisórias sobre assuntos específicos, permitindo que as matérias não relacionadas às vedações materiais do artigo 62, § 1.° da Constituição possam ser objeto dessa espécie normativa sem restrições.

O que acalma o espírito dos estudiosos da matéria é a estrutura de competência dos Poderes da Magna Carta. Para quem se dedica ao tema com a profundidade que ele necessita, formando uma interpretação exegética da matéria, conclui que como espécie normativa contida no corpo da Constituição Federal, deve ser interpretada dentro deste contexto, sem burlar um sequer dos seus princípios.

Esse também é o entendimento de Humberto Bergmann Ávila42, que trata do assunto nos seguintes termos:

“[...] a estrutura de competência dos poderes na CF, com substancial aumento do poder atribuído ao Congresso Nacional, aliada aos princípios democráticos e da segurança jurídica e aos direitos fundamentais, ilustra, de modo bastante significativo, a maneira como o poder normativo excepcional do Poder Executivo deve ser interpretado na sistemática atual, ainda mais do que na anterior: estritamente”. Está claro que não poderia ser diferente. O sistema político brasileiro está pautado no Estado Democrático de Direito, tendo como objetivos primordiais a liberdade, a segurança e a harmonia social e, para garanti-los, a Constituição prescreve princípios fundamentais que precisam ser atendidos, dentre os quais o princípio democrático e o de separação de poderes. Se a medida provisória, de alguma forma melindra essa separação de poderes, enunciando função legiferante ao Executivo, é de caráter extremamente excepcional, e deve ser tratada de forma a respeitar essa excepcionalidade, não permitindo que uma exceção venha a ferir a estrutura secular do sistema.

42 _{ÁVILA, Humberto Bergmann. Medida provisória na Constituição de 1988. Porto Alegre: Sérgio}

Além desses princípios, o intérprete da Lei Maior deve ter em mente, com muita clareza, a necessidade do aprofundamento no estudo de outros princípios, como o da moralidade, proporcionalidade, legalidade, irretroatividade das leis, direito adquirido, e outros não menos importantes.

Do exposto extrai-se, claramente, que a medida provisória tem regime jurídico diverso do anterior aplicável ao decreto-lei, não só porque as regras específicas são diferentes, mas, sobretudo, porque o sistema constitucional no qual estão insertas é diverso.

Humberto Ávila43, apreciando as principais diferenças entre a medida provisória e seu antecessor como espécie normativa de atendimento à circunstâncias excepcionais, afirma que a tendência jurisprudencial da época, no tocante aos decretos-lei, direcionava-se no sentido de entendê-lo como dependente de apreciação discricionária, de tal abrangência que o Executivo tinha liberdade determinar a conveniência e oportunidade para sua edição.

O que vislumbrávamos na prática, até recentemente, é que o Poder Executivo usava as medidas provisórias para regular quaisquer matérias, de maneira ampla e definitiva, inclusive aquelas passíveis de serem submetidas aos prazos e procedimentos do processo legislativo ordinário, ou seja, sequer observava os requisitos de relevância e urgência. Mais do que isso, em flagrante usurpação ao Texto Constitucional, o Executivo reeditava inúmeras vezes algumas medidas, alterando-as e emendando-as conforme conveniência do Presidente da República.

Todavia, embora delicado e grave problema, (função legislativa exercida através de medidas provisórias, sob um regime autoritário tácito) a solução é simples. Basta o atendimento aos valores constitucionais e aos princípios que sempre regeram as Constituições dos Estados.