Öneriler

Ao se ler o artigo 62 da Constituição Federal, percebe-se que o legislador teve intenção de instituir uma espécie normativa para atender necessidades de relevância e urgência, ou seja, aquela necessidade eventual de combater situações de emergência. Em oposição ao complexo procedimento legiferante imposto pelo Poder Legislativo, contrapõe-se a energia e eficácia do Poder Executivo, sem olvidar-se de utilizar este instituto apenas em situação de caráter excepcional, dependendo do atendimento a algumas condições objetivas.

No artigo 59 lê-se: “O processo legislativo compreende a elaboração de: [...] V – medidas provisórias; [...]”.

O artigo 62 dispõe que:

“Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”.

O artigo 84 prevê que: “Compete ao Presidente da República: ... XXVI – editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do artigo 62”.

47 _{TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1993, p.}

A própria Constituição se encarrega de determinar os pressupostos para a adoção da medida, como a relevância e a urgência, limitando expressa e negativamente os casos de sua utilização.

Mas, como é sabido entre os verdadeiros intérpretes do direito, não há como entendê-lo em partículas isoladas do contexto. A norma perde o sentido se analisada em si mesmo. Apresentando considerações sobre a magnificência da interpretação jurídica, Paulo Bonavides48, entende que a interpretação de forma sistêmica e baseada em raciocínio lógico, compõe o instrumento necessário para a interpretação jurídica, e “graças a esse meio hermenêutico é possível inquirir a norma em sua essência lógica, em conexão com as demais normas, e, finalmente, referi-la a todo o ordenamento jurídico”.

Sob o raciocínio lógico nesse sentido, percebe-se várias limitações ao poder de expedir medidas provisórias espalhadas no texto constitucional.

A primeira limitação condiciona a produção das medidas aos casos de relevância e urgência. Embora claramente evidenciados os dois pressupostos, trata-se de dois fundamentos de natureza puramente axiológica, ou seja, dependentes de juízos de valor, e essa valoração está na mão de uma única pessoa, o Presidente da República.

Ante à falta de definição Constitucional, a doutrina vem construindo o entendimento de que nada não relevante ia ser regulado por qualquer das espécies normativas. Se exige tal produção, é porque tem sua importância. Em relação à urgência, deve versar sobre casos tidos como absolutamente inadiáveis, necessitando da medida sob pena do periculum in mora. Além disso, se não houver a conjunção desses dois elementos a medida será absolutamente inconstitucional por não atender a seu pressuposto formal.

Outra limitação que, de modo explícito, foi colocada na Constituição diz respeito a sua eficácia. Segundo o texto constitucional (artigo 62, § 3.°), se não convertido em lei no prazo determinado a medida provisória perde sua eficácia. Nesta análise surge outro ponto importante que é o da provisoriedade da eficácia da medida provisória. Como qualquer outra espécie normativa, estão adstritas ao cumprimento das determinações do texto constitucional. Significa dizer que devem

obedecer as normas de eficácia absoluta que com sua força paralisante estão protegidas das medidas provisórias.

Quando interpretada no contexto do ordenamento jurídico constitucional é fácil identificar outros limites: primeiro os expressos no § 1.° do artigo 62. Porém, em que pese a Constituição limitar negativamente as matérias mencionadas no dispositivo acima não significa que, nas remanescentes, que não são expressamente indicadas, o Presidente tenha amplo e irrestrito poder. Como já visto, trata-se de uma espécie normativa interrelacionada com as demais normas constitucionais, de fácil identificação pelo cientista jurídico.

Ao Presidente da República são impostas muitas outras limitações quanto ao uso da função legiferante que lhe concede a Constituição Federal. Dentre elas pode-se destacar as matérias as quais o legislador constituinte preferiu mantê-las exclusivamente na esfera de disposição do Poder Legislativo. Como se vê, se há vedação em delegar tais matérias como ato de competência exclusiva do Congresso Nacional, organização do Poder Judiciário dentre outras, tais matéria[s] não podem ser ao mesmo tempo objeto de medidas provisórias.

Além dessas limitações, continuando a interpretação jurídico-sistemática as medidas provisórias também estão adstritas ao controle jurisdicional, seja ele concentrado em casos de inconstitucionalidade ou mesmo difuso.

Além disso, a Constituição Federal de 1988, em sua inovação, instituindo a espécie normativa em tela, acrescentou a conjunção aditiva “e” e não “ou”, tornando obrigatória a existência de ambos os pressupostos, concomitantemente, sendo que a falta de um deles derruba o caráter de situação extraordinária.

A relevância a que se refere o dispositivo constitucional não é aquela ordinária, existente em todo e qualquer assunto que envolva o interesse público, mas uma relevância especial e extraordinária, que atrairia a necessidade de um provimento provisório, com força de lei, para atacar a questão.

Quanto à urgência, a doutrina já formou interessante construção, traçando um critério objetivo de análise da presença do pressuposto. Por

este critério, haveria urgência sempre que o procedimento do artigo 64, § 1.º49_{, da}

Constituição, não pudesse ser utilizado. De fato, o Governo Federal conta com tal providência, pela qual pode solicitar urgência na apreciação de projetos de lei de sua iniciativa ao Congresso, que deve votá-lo num prazo máximo de 45 dias (§ 2.º do artigo 64 da Constituição Federal, com a redação dada pela EC 32/2001). Mas isso, ao que parece, não é do seu interesse, pois o projeto pode ser rejeitado e, assim, sujeitar-se à regra do artigo 67, que prevê a necessidade de aprovação de maioria absoluta de qualquer das Casas Parlamentares para nova discussão de projeto rejeitado.

É imperioso que o Poder Judiciário faça da regra do artigo 64 da Constituição Federal de 1988 um critério objetivo de aferição do pressuposto urgência exigido para a adoção de medidas provisórias, na esteira do entendimento defendido por Pinto Ferreira:50

"Para agir mediante a forma da medida provisória é preciso que haja urgência. Tal urgência é aferida à luz dos prazos de elaboração e de aprovação das normas. Só existe realmente urgência, como o requer o art. 64, §§ 2º e 4º, quando a medida provisória que se pretende editar seja inferior ao prazo do referido artigo, pois se não ocorrer tal prazo, a norma só pode ser editada sob a forma de lei."

Roque Carrazza51 contribui com este entendimento dispondo que:

"Em suma, segundo a própria dicção constitucional, sem relevância e urgência não há cogitar de medidas provisória. Amarrada essa insofismável premissa podemos dizer, sempre com apoio na Constituição, que só há urgência, a autorizar a edição de medidas provisórias, quando, comprovadamente, inexistir tempo hábil para que uma dada matéria, sem grandes e inilidíveis prejuízos à nação, venha a ser disciplinada, por meio de lei ordinária. Ora, é perfeitamente possível, nos termos dos parágrafos 1º e 2º do art. 64 da CF, aprovar-se uma lei ordinária no prazo de 45 dias contados da apresentação do projeto. Logo, em nosso direito positivo, só há urgência se realmente não se puder

49 _{“Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do}

Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.

§ 1.° O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa”.

50 _{FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Federal. São Paulo: Editora Saraiva, v. 3, 1992, p.}

289.

51 _{CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 4 ed. São Paulo: Malheiros}

aguardar 45 dias para que uma lei ordinária venha a ser aprovada, regulando o assunto."

Destarte, ao Poder Judiciário incumbe o controle destes pressupostos, de forma rígida, nos estritos termos em que foram inseridos no Texto Constitucional.

Ao Poder Legislativo fica a incumbência de aferir a existência concreta dos pressupostos necessários à expedição das medidas provisórias, segundo o sistema de freios e contrapesos, adotados sob o binômio constitucional da “harmonia e independência”52 _{entre os poderes.}