Liyakat

Liyakat ilkesinin ilk defa XIII. yüzyıllarda Prusya Krallığı tarafından personel sisteminde kullanıldığı belirtilse de, XI. yüzyılda Selçuklular tarafından kullanıldığını görmekteyiz. Yusuf Has Hacip’in kaleme aldığı Kutadgu Bilig’de, Nizamülmülk’ün Siyasetnamesi’nde yöneticilere yapmış oldukları yönetim ile ilgili tavsiyeleri yer almaktadır. Daha sonra, liyakat ilkesinin Osmanlı İmparatorluğunun kuruluşundan itibaren esas alındığı ve Kanuni döneminde, yaygın bir kullanım alanı bulduğu, bu uygulamanın Fransa, İngiltere ve ABD tarafından örnek alınarak geliştirildiği belirtilmektedir. ³⁴ Selçuklu ve Osmanlı dönemlerinde liyakat ilkesinin belirli dönemlerde öne çıkması, padişahlık sisteminde uygulamada sınırlı kalması gibi nedenlerle devamlılık göstermediği söylenebilir. Hatta Osmanlı İmparatorluğunun son dönemlerinde, İmparatorluğun çöküş nedenlerini Katip Çelebi “Görevlerin ehline verilmesi, ehil olmayanların ve gaddarların hakkından gelinmesi gerekirken bütün makamların yüksek fiyat ile satılması” şeklinde ifade etmektedir. Yine Koçi Bey’in “Giderek her işe hatır karışmakla ve her işe göz yummakla hak sahibi olmayanlara hadden aşırı mevkiler verilip, eski kanun bozuldu.”35

ifadeleri liyakat ilkesinden uzaklaşıldığını, kayırmacılığın ön plana çıktığını ortaya koymaktadır.

Liyakat ilkesinin esasları 1717’de Prusya Kralı I.Frederik tarafından ortaya konulmuştur. Devlet memurluğuna girişte öğrenim zorunluluğu getirilmesi ve sınav uygulaması usulünü kabul etmiştir. 36

1794 tarihli Prusya Kanunu’nda kamu hizmetlerine giriş için sınavların uygulanma biçimini belirten tüzük ve kanunların çıkarılacağı yazılıdır. ABD’de liyakat ilkesi 1883 yılında Pendleton Kanunu ile benimsenmiştir. Söz konusu kanunda personel alımlarını tarafsız bir komisyonun yapacağı, memurların açık yarışma sınavları ile alınacağı, memurların siyasi vaatte bulunamayacakları belirtilmiştir.

34 Burhan Aykaç, “Personel Yönetiminde Yeterlik İlkesi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 24, Sayı 4, Aralık 1990, s. 102; Ömer Faruk Günay, Türkiye’de Kamu Yöneticisi Nasıl Yetiştirilmelidir?, Turhan Kitabevi, Ankara 2005, s. 112.

35

Coşkun Can Aktan, “Politikada Liyakat Üzerine Kutadgu Bilig ve Koçi Bey Risalesi’nden Öğreneceklerimiz”, Yeni Türkiye Dergisi, Sayı 13, Ocak-Şubat 1997, s. 1393; Özdemir, s. 119.

Ülkemizde liyakat ilkesinin tarihi gelişimine baktığımızda 1924 Anayasasında devlet memuru olmak için ehliyet sahibi olma şartı getirilerek liyakat ilkesine vurgu yapılmıştır. 1961 Anayasasının 58. maddesi, memurluğa giriş ile ilgili “Her Türk, kamu hizmetine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, ödevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez.” ifadesine yer vermekle hizmete alınmada hem eşitlik hem de liyakat ilkelerine değinmiştir. Mevcut Anayasamız da 1961 Anayasasının ilgili maddesini aynen benimsemiştir. DMK’nın 3. Maddesinin c fıkrasında liyakat ilkesi, “Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmaktır.” şeklinde tanımlamıştır. Liyakat sisteminin uygulamada pratiğe dökülebilmesi için güvenilir ve geçerli bir sınav sisteminin olması gerektiği söylenebilir.

Personel yönetiminde üzerinde en çok durulan ve benimsenen ilkelerden biri liyakat ilkesidir. Liyakat, bir görevi başarı ile yapabilme gücüne sahip olma olarak tanımlanabilir. Liyakat ilkesine merit sistemi veya yeterlik ilkesi de denilmektedir. Kelime anlamı olarak, uygunluk, elverişlilik veya yeterlilik olarak tanımlanan liyakat ilkesi, devlet kademelerine hizmette bulunulacak görevin gerektirdiği nitelik ve yeteneklere sahip en verimli personelin alınmasını gerektirir. Liyakat ilkesi, kim hizmet için gerekli liyakat, değer ve bilgiye sahipse, o kişinin siyasi partilere ve işbaşındaki kamu görevlilerine yakınlığına bakılmadan, işe alınmasıdır.37

Liyakat ilkesi, personelin hizmete girişte ve yükselişinde sadece yetenek ve görevdeki başarısının ön planda olduğu, personele tanınan hakların, hizmetin düzeyine ve sürekliliğine katkıda bulunacak biçimde düzenlendiği ilkedir.38

Yani, liyakat ilkesinin temelinde memurluğu hak etme, yapılacak göreve layık olma vardır.

Kamu yönetiminde, “liyakat (yeterlik) sistemi” kadar, üzerinde ülkelerarası ittifak sağlanmış, evrenselleşmiş, bugüne değin pek az değişikliğe uğramış, devam ettirilmesi konusunda bir şüpheye düşülmemiş ve inandırıcı bir alternatifi önerilmemiş, fiili sapmalar vuku buldukça ihtiyacı ve önemi daha çok duyulmuş bir başka müessese bulmak adeta olanaksızdır. 39

Liyakat sisteminin karşısında yer alan memur

37 Akgüner, s. 10.

38 Günay Yıldız, “Türk Kamu Yönetiminde Liyakat İlkesi”, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Özel Sayı, Aralık 2016, s. 144.

39 Sait Güran, Memur Hukukunda Kayırma ve Liyakat Sistemleri, İstanbul Üniversitesi Yayınları, İstanbul 1980, s. 123.

alımlarındaki ikinci yöntem kayırma sistemidir.40

Kayırma sistemi, hizmete girişte ve ilerleyişte siyasal kadroların oluşturulması, memur kadrolarının seçim ganimeti gibi görülmesi, partizan kadroların oluşturulmasıdır. Liyakat sisteminin gücü, çökmüş, kanserleşmiş, çürümüş kayırma sistemi deneyimine tepki oluşundan veya kayırmacılığın red ve istenmemesinden değil, kendisinin sağlıklı, etkin, demokratik, yanıtlayıcı kamu yönetimi için, “akıl için yol birdir” anlamına tek yol olmasından, başarısını bir yüzyılı aşkın süredir, aksi girişimlere karşın kanıtlamış bulunmasından önce, temel felsefenin, ana ilkelerinin cevap verdiği ihtiyacın gereklerine uygun düşmesinde, özde rasyonel, sağlam ve tutarlı olmasında yatmaktadır.41

Liyakat ilkesi insan kaynakları yönetiminde “dar” ve “geniş” olarak iki anlamda ele alınmaktadır. Dar anlamda liyakat, kamu görevine en yetenekli personelin alınmasıdır. Buradaki “yetenek” hem alınan eğitimi, sahip olunan bilgi, görgü ve kültürü, hem de fiziksel beceriyi kapsamaktadır. Bu ilkenin gerçekleşmesinin en uygun aracı da açık yarışma sınavlarıdır.42

Burada sınavdan kasıt sadece yazılı veya test şeklinde yapılan sınav olmayıp, sözlü, mülakat, uygulamalı sınavlar da yapılabilmektedir. Memur alımında yapılacak olan sınavlarda da bir takım ilkelerin olması gerekmektedir:43

- Yeterli Duyurma: Alımı yapılacak olan memur kadrolarının ve şartlarının kamuoyunda tüm ilgililere hitap edecek şekilde duyurulmasıdır.

- Başvurma İmkanı Tanıma: Açıklanan kadrolara tüm ilgililerin kolaylıkla başvurabileceği şekilde bir mekanizma geliştirilmelidir.

- Aranan Koşulların Gerçekçi Olması: Alımı yapılacak kadro için belirlenen niteliklerin yapılacak olan görevle uyumlu olması gerekmektedir. Aksi taktirde belirlenen niteliklerin belirli kişilerin alımı için belirlendiği ön eleme yapıldığı algısı oluşabilir. Belirlenen niteliklerin amacı o görevi yapabilecek tüm ilgililere başvuru imkanı sağlamak olmalıdır.

40 Tuba Eroğlu, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Kamu Personeli Yönetimine Etkisi”, ZKÜ Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 6, Sayı 12, Zonguldak 2010, s. 227.

41 Güran, s. 124.

42 M.Lütfi Şen, “Liyakat İlkesi ve Türk Personel Sistemindeki Uygulaması”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 28, Sayı 1, Mart 1995, s. 78.

- Adaylar Arasında Ayrım Yapılmaması: Alım yapılırken ilgililerden görevi yapabilecek niteliklerin haricinde dil, din, siyasi görüş vb. kriterlerin aranmaması gerekmektedir.

- Yeteneğe Göre Sıralama: Yapılacak olan sınav yarışmasından sonra adaylar sınavlardaki başarı sıralamalarına göre değerlendirilmeli başka etki odakları olmamalıdır.

- Sonuçlar Hakkında Bilgi Verme: Sınava giren adaylara sınav sonuçlarını makul bir süreden sonra başarı dereceleri ile birlikte öğrenme imkanı tanınmalıdır. - Sınav Sonuçlarına İtiraz Hakkı: Sınav sonuçları açıklandıktan sonra başarı

derecesi hakkında itirazı olan adaylara itiraz hakkı tanınmalı, bu konuda idareler gerekli tedbirleri almalıdır.

Geniş anlamda liyakat, etkin, verimli ve rasyonel bir insan kaynakları sisteminin kurulmasını sağlayan kural ve uygulamaların tamamıdır.44

Yani, yalnızca işe alım sürecini değil, terfi, ücret sistemini, çalışma koşullarının hizmete etkisini de içermektedir. Geniş anlamda liyakat, dar anlamda liyakat sistemini içerdiği gibi personel sisteminin tamamını kapsamaktadır.

657 sayılı DMK liyakati geniş anlamda dikkate almıştır. Liyakat ilkesinin gerektirdiği bazı esaslar vardır:45

- Memur alımında temel yaklaşım, toplumun bütün kesimlerinin temsilini sağlayan bir yöntem olmalıdır. Uygun kaynaklardan, nitelikli adaylar arasından yapılacak bir seçim sonucunda memur alınmalıdır. Gerek hizmete girişte, gerek hizmete alındıktan sonra ilerlemede tek ölçüt, kişinin yeteneği, bilgisi ve olanaklar altında katıldığı nesnel yarışmalar aracılığı ile olmalıdır.

- Memurların tamamına eşitlik ilkesi bağlamında davranılmalı dil, din, ırk, cinsiyet vb. nedenlerle farklı davranışlar sergilenmemelidir.

- Tüm kamu görevlileri karakter ve davranış üstünlüğü ile kamu yararı düşüncesine göre hareket etmelidir.

44 Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 285.

- Kamu hizmetlerini yerine getiren memurlar, etkin ve verimli bir şekilde kullanılmalı, görevde kalmaları ve yükselmeleri liyakat ilkesine göre yapılmalı, memurların eğitim ve öğretimine önem verilmelidir.

- Memurlar, siyasi baskılara ve kayırmalara karşı yasal olarak korunmalı, resmi yetkilerini hiçbir siyasi düşüncenin lehine veya aleyhine kullanmamalı, seçim sonuçlarına etki edecek hareketlerden kaçınmalıdır.

- Memurlar, resmi bilgi ve belgeleri kanunlar izin verdiği ölçüde açıklamalı, kanunlara aykırı davranarak idarenin zararına sebebiyet vermemelidir.

- Nitelikli kamu görevlisi bulabilmek ve bunları kamuda tutabilmek için, etkili bir ücret sistemi geliştirilmeli, “eşit işe eşit ücret” ilkesi kapsamında ücretler memuru özendirici ve teşvik edici olmalıdır.

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRK KAMU PERSONELİ

Kamu personelinin asli görevlerinin ilki vatandaşa devlet adına kamu hizmetini vermesidir. Yani bir kişinin kamu personeli sayılabilmesi için kamu kurumunda çalışıyor olması gerekmektedir. Bu nedenle, kamu hizmeti gördükleri halde bir kamu kurumunda çalışmayan kişiler, kamu personeli sayılmamaktadır. Örneğin, doktorluk mesleği kamu hizmeti olduğu halde, bir kamu kurumuna bağlı olarak çalışılmıyorsa, doktor “kamu personeli” olarak nitelendirilemez.⁴⁶

Kamu personeli “dar” ve “geniş” anlamda olmak üzere iki şekilde tanımlanabilir. Dar anlamda kamu personeli, Anayasa’nın 128. maddesinde belirtildiği üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine getiren kişileri kapsar. Bu kamu personelleri memurlar ve diğer kamu görevlileridir. Burada bahsedilen diğer kamu görevlileri, kendi özel personel kanunları bulunan öğretim üyeleri, hakim ve savcılar ile askeri personeldir. Geniş anlamda kamu personeli, hukuki statüleri, durumları farklı olsa da kamu kesiminde çalışan herkesi kapsamaktadır.

Ülkemizde çalışma alanları ve tabi oldukları personel kanunları farklı olan kamu personelini dört sınıfa ayırmak mümkündür:

a. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre idari personel,

b. 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu kapsamında çalışan adli personel⁴⁷, c. 2914 sayılı Üniversite Personel Kanunu kapsamında çalışan akademik

personel⁴⁸,

d. 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu kapsamında çalışan askeri personeldir⁴⁹.

İdari, adli, akademik ve askeri personel Türk kamu personel sisteminin dört ayağını oluşturmaktadır.50

Tabi oldukları kanunlar farklılık gösterse de atama işlemi ile

46 Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 292.

47 26.02.1983 tarihli, 17971 sayılı Resmi Gazete.

48 13.10.1983 tarihli, 18190 sayılı Resmi Gazete.

49 10.10.1967 tarihli, 12670 sayılı Resmi Gazete.

göreve başlamaları, kamu hizmeti görmeleri, kariyer ilkesinin çalışma hayatlarında geçerli olması anlamında hepsi birer kamu personelidir.

2.1. İstihdam Şekillerine Göre Kamu Personeli

657 sayılı DMK’yı incelediğimizde kamu personelinin istihdamını dört gruba ayırdığını görmekteyiz. Bunlar;

- Memur

- Sözleşmeli Personel - Geçici Personel - İşçi

olarak ifade edilmiştir. Ayrıca bu gruplandırmanın dışında herhangi bir statüde personel çalıştırılamayacağı da belirtilmiştir.

Tablo.5. 2016 Yılı Kamu Personelinin İstihdam Şekillerine Göre Dağılımı⁵¹

Yukarıda verilen Tablo.5’te kamu kurum ve kuruluşlarında çalıştırılan kamu personelinin sayıları belirtilmiştir. Şimdi istihdam şekillerine göre gruplandırılmış kamu personel türlerini inceleyelim:

51