do Aparelho de Estado, implementado pelo Ministério da Administração e da Reforma do Estado (MARE) a partir de 1995.
A seguir, nos ocuparemos da em termos sumários da posição das principais organizações operárias em face da ordem subsidiária e corporativista que se implantava no Estado brasileiro.
Por fim, examinaremos o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. Para uma aproximação circunstanciada desse documento, lançaremos mão do texto Mãos à Obra Brasil: propostas de governo (CARDOSO, 1994), que é a plataforma eleitoral de Fernando Henrique para as eleições de 1994, do caderno A Reforma do Estado dos Anos 90: lógica e mecanismos de controle (PEREIRA, 1997), uma exposição teórica da proposta do Plano Diretor, Organizações Sociais (MARE, 1997), além de consultas aos textos A Reforma do Aparelho de Estado e as Mudanças Constitucionais: síntese&respostas a dúvidas mais comuns (MARE, 1997), Exposição no Senado sobre a Reforma da Administração Pública (PEREIRA, 1997), e Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública (MARE, 1997), todos publicados nos Cadernos MARE da Reforma do Estado e ainda disponíveis em www.mare.gov.br.
4.1 Subsidiariedade e “Reforma” do Estado: presságios na
Constituição Federal de 1988
Embora a Constituição Federal (CF, 1988), adotada em 1988, tenha acolhido uma quantidade não desprezível de reivindicações egressas das lutas operárias e
191 populares, sua orientação geral, como pretendemos demonstrar, preparava já um fundamento legal para a introdução dos mecanismos que possibilitariam a ofensiva “reformista” dos anos de 1990. Não são poucos os doutrinadores jurídicos que identificam no texto constitucional de 1988 o alicerce do Princípio da Subsidiariedade. Arrolamos, entre outros, Rodrigo Pólli (2009), Sílvia Faber Torres (2001), Celso Bastos, Maria Coeli Simão Pires (2000), entre outros.
Pólli (Op. cit., p. 12) assevera que a CF de 1988 inaugura a vigência do Princípio da Subsidiariedade nas constituições brasileiras, mas observa que tal princípio preexistia no Direito Constitucional brasileiro no que se refere à técnica de repartição de competência, “não obstante a terminologia diferenciada”.
De fato, Bastos, encontra o Princípio da Subsidiariedade na repartição histórica de atribuições entre os poderes e entres as esferas federal, estadual e municipal, advogando a ideia de que é no federalismo que se dá a expressão ideal do princípio tomista no ordenamento jurídico. Nesse sentido, este autor retoma a presença da subsidiariedade na norma constitucional desde a CF de 1934 (BASTOS apud PÓLLI, p. 13):
Na repartição de competências do federalismo brasileiro, a partir da Constituição Federal de 1934, a enumeração dos poderes legislativos da União se fez acompanhar da destinação aos Estados- membros da legislação subsidiária, extraída de matérias originariamente atribuídas à União federal. Nesta Constituição, inaugurando a repartição subsidiária de competência legislativa, os Estados receberam competência privativa para elaborar leis supletivas ou complementares da legislação federal, em pressuposição da legislação estadual supletiva ou complementar, para atender peculiaridades locais e suprir lacunas ou deficiências da legislação federal (Constituição de 1934 - art. 5.o § 3.o e 7.o). A legislação estadual supletiva ou complementar corresponderia, no caso, aos critérios da “realização suficiente” ou da “melhor realização.
Para o mesmo autor, a orientação subsidiarista se prolongaria na Constituição de 1946 que sucederia à Carta outorgada de 1937 que, acrescentemos nós, mantinha tal orientação visto que se alicerçava no corporativismo de matriz fascista. Também a Constituição da Ditadura Militar, de 1967 incorporava o Princípio da Subsidiariedade, como observa Bastos, que, como encontramos na presente pesquisa (v. Capítulo IV), também se apresenta no Decreto 200/1967 que dispunha sobre a reforma administrativa. Prossegue Bastos (Op. cit., p. 13):
192 A regra da legislação estadual supletiva ou complementar reproduziu-se na Constituição de 1946 (art. 6.o), formada com as matérias da competência legislativa da União, na relação de subsidiariedade, supletividade ou complementariedade, técnica, também adotada na Constituição de 1967, particularizada na competência “para legislar supletivamente” (Constituição de 1967, art. 8.o, § 2º).
Neste sentido, a CF de 1988 focaliza fortemente o chamado poder local, atribuindo prioridade aos mecanismos que ensejam o processo de descentralização, em geral, e o de municipalização, em particular.
É na repartição de competência da Constituição Federal de 1988 que se localiza a forma mais avançada da inclusão da subsidiariedade em texto constitucional brasileiro. Mantendo os poderes enumerados da União nos domínios da competência geral (art. 21 - I até XXV) e da competência privativa (art. 22 - I até XXIX), a Constituição abandonou o estilo abreviado e lacônico da remissão, condensada no espaço acanhado do parágrafo de artigo principal, para conferir autonomia e espaço próprio ao que
anteriormente permanecia comprimido na referência da legislação complementar e supletiva (Constituição de 1934 e de 1946) ou apenas supletiva (Constituição de 1967) (BASTOS apud PÓLLI,
p. 13, itálicos nossos).
Assim, a Carta de 1988 dá relevância à noção de autonomia municipal, no sentido explícito do Princípio da Subsidiariedade, ao indicar que tal autonomia do município teria a função de, segundo Pires (S/D, p. 4), “integra-lo na tarefa conjunta de construção do Estado democrático.
Damos relevo a essa manifestação da subsidiariedade no texto constitucional porque é conhecido o lugar ocupado pela municipalização na “reforma” do aparelho de Estado, operado anos depois, e particularmente na “reforma” do sistema educacional, como discutiremos no próximo capítulo. A viabilização da descentralização, via municipalização, levará a Carta a atribuir autonomia tributária ao município (artigos 157-159 da CF), bem como a prescrever o mecanismo de repasses financeiros das esferas superiores para a esfera municipal (artigos 34 e 165 do Ato das Disposições Constitucionais Provisórias – ADCP).
Num sentido abertamente subsidiário, a CF de 1988, expressão, na lógica tomista, do bem comum, idêntico à lógica da Natureza, ao tempo em que atribui autonomia ao município, estabelece sua competência e seu limite, quando trata do
193 regime de colaboração entre as esferas administrativas, em particular no seu artigo 23, mas não apenas nele.
Como veremos adiante, a municipalização, como forma de descentralização tem uma longa história na legislação brasileira. Como buscamos demonstrar no breve retrospecto histórico da descentralização em nossos sistemas educacionais, apresentado no capítulo IV, esta, como a chama Pires (Op. cit., p. 8), “técnica de administração político-administrativa” conviveu funcionalmente com o forte centralismo que marca o Estado brasileiro, sempre como forma de desresponsabilização do poder central pelos serviços educacionais. Mas em 1988, a CF irá enfatizar o município, criando as bases para uma amplo processo de municipalização/desresponsabilização, acolhendo-o como unidade federativa e lhe concedendo o poder de adotar sua lei orgânica.
Todo esse esforço constitucional estava focado, conforme o Princípio da Subsidiariedade, no objetivo de realizar a harmonia entre os entes da sociedade civil e o Estado, expressão organizada dos desígnios do capital, regressivos em nossa época, como, a sua maneira, Pires explica:
Sob a perspectiva democrática, a igualdade pressupõe o
gerenciamento e a conciliação das diversidades na busca de um denominador comum (...) e traça a diretriz da participação da
sociedade na concepção, na execução e no controle das políticas públicas, o que põe em realce, sobretudo, o poder local e dá lugar à descentralização, sob o rótulo de políticas públicas participativas (Idem, ibidem, p. 9, itálicos nossos).
Para Pólli (Op. cit., p. 12), que advoga o princípio tomista, a subsidiariedade permitiu, no texto constitucional, “reestruturar uma relação mais harmônica entre os setores público e privado”, expressando, embora eufemisticamente, o sentido privatista do texto legal.
De fato, é possível identificar na CF de 1988 uma orientação subsidiária “harmonizadora” nos artigos referentes à área de saúde (artigos 187 e 198, III), da assistência social (artigo 204, I), da educação, que detalharemos mais a frente (artigos 205 e 206, IV, entre outros), do meio-ambiente (artigo 225) e da criança e do adolescente (artigo 227, § 1º).
Destacamos aqui o artigo que estabelece o dever de prover educação em pé de igualdade da família e o Estado, ao passo que incentiva a provisão privada, o que
194 apenas consagrava no texto legal a presença histórica do setor privado neste setor, de resto, já contemplado em textos constitucionais anteriores.
O Princípio participacionista da Subsidiariedade, entretanto, está muito mais explícito nos artigos relativos à seguridade social, que deram a base do Sistema Único de Saúde – SUS. Com efeito, o texto constitucional prevê um vasto espaço para a participação social no artigo 194, complementado pelo artigo 198, III, que prevê a participação comunitária na gestão do sistema de saúde por meio de instituições privadas preferencialmente filantrópicas e sem fins lucrativos (entidades amparadas no artigo 199, 1º), como também no mais conhecido artigo 204, II, que prevê a gestão participativa do sistema de assistência social por meio de organizações representativas.
Vimos como o Princípio da Subsidiariedade, presente na CF de 1988, levou ao relevo tanto a questão da descentralização, como a da integração das forças sociais em luta no chão das sociedade civil nos organismos harmonizadores da gestão participativa. Resta-nos agora observa como os processos de desestatização, ou publicização que acompanharam as medidas participacionistas, dando a elas seu real sentido, se prenunciavam no texto constitucional.
O tripé descentralização-participação-desestatização ou publicização, como sustentamos, foram os pilares da “reforma” do aparelho do Estado operada a partir dos anos de 1990.
Sob este ângulo, registra-se a enfática determinação do artigo 173 da CF, que limita a atuação direta do Estado na atividade econômica ao caráter subsidiário e excepcional , quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. No mesmo sentido, os artigos 173, já mencionado, a 177 extinguem ou flexibilizam, sob o mesmo argumento de instituir uma intervenção estatal subsidiária ou supletiva, o regime de monopólio exercido até então pelas empresas públicas.
A CF de 1988, por outra parte, lança as bases legais, de cariz subsidiarista, para a profunda desestatização e publicização que vão marcar as “reformas” dos anos de 1990, em particular, aquela operada no aparelho estatal. Pires, insuspeita por sua adesão teórica à tese do Estado subsidiário e supletivo, assevera:
As privatizações, o retorno às concessões, as terceirizações e o apelo forte às parcerias do setor privado, por um lado, e a redução da intervenção do Estado no mercado, representada pelo seu papel normativo, regulador, fiscalizador, fomentador e planejador (arts. 174, §§ 3° e 4°, e 179), operada especialmente pela política de desregulamentação da economia, com a prevalência das regras de
195 mercado, por outro, concretizam a ideologia da subsidiariedade (PIRES, op. cit., p.2).
Quando se pôs em curso a “reforma” gerencial, de sentido privatista, fundada no Princípio da Subsidiariedade, já nos anos de 1990, havia já um arcabouço jurídico, se não suficiente, como demonstram as inúmeras emendas constitucionais utilizadas para viabiliza-la, pelo menos fundado nos princípios que a orientavam.