Kuru Buzun Tarihçesi

A nova Constituição tentou reformar o sistema político colombiano ao mudar boa parte das regras de partilha de poder político e de recursos, promovendo a inclusão de diversos setores da sociedade que até então se encontravam excluídos do próprio sistema.

No que se refere às relações intergovernamentais, a Constituição modificou as regras que seguiam essas relações, fundamentalmente porque os governos subnacionais não eram mais dependentes diretos do Governo Nacional, devido ao fato de que lhes foi garantida a independência deste último25. Adicionalmente, as diferenças entre as entidades territoriais regionais foram eliminadas ao conferir o status de departamento às antigas intendências e comisarías26.

Os governadores então receberam um sinal ambíguo no que se refere à nova situação que enfrentavam, na medida em que, embora estivessem em um cenário onde já não eram mais dependentes do Governo Nacional, continuavam sem um espaço definido na

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“Artículo 1º Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista(…)” (COLÔMBIA, 1991).

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“Articulo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.

La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley” (COLÔMBIA, 1991).

estrutura das relações de poder no âmbito intergovernamental, dada a independência que os municípios tinham conquistado poucos anos atrás. De tal forma, a Constituição aprofunda a crise dos departamentos como estruturas de governo desprovidas de uma função clara e específica, toda vez que os municípios executam as políticas públicas, e a Nação as planifica e coordena, deixando os departamentos em um vazio do qual ainda não saíram.

No que se refere à partilha de recursos, o texto constitucional aprofundou o processo que já estava em curso na década de 1980. O constituinte considerou que, ao atrelar o crescimento das transferências ao das RCN, não permitiria que o Governo Nacional diminuísse a autonomia dos governos subnacionais através do corte de transferências, criando um exemplo claro de inflexibilização orçamentária no lado das despesas deste27. No entanto, por meio de outra inflexibilidade, o constituinte limitou a autonomia dos governos subnacionais, ao condicionar as transferências recebidas para determinados rubros, i.e. educação e saúde.

Desta forma, o mecanismo que, aparentemente, outorga aos governos subnacionais maior autonomia, na verdade condiciona e limita esta autonomia ao vincular as novas receitas vindas das transferências, ao que o constituinte de forma centralizada define como a necessidade social e globalmente relevante. Porém, isso não significa que o texto da Constituição esteja aquém das necessidades da população colombiana. Inclusive, os críticos da Constituição assinalam que ela prometeu muito além da capacidade financeira do Estado colombiano (RODRÍGUEZ, 2003).

A Constituição não definiu propriamente a quantidade de recursos que corresponderia a cada nível de governo, mas estabeleceu que a quantidade de recursos deveria estar de acordo com as necessidades das populações dos respectivos territórios. A definição real sobre a quantidade das transferências veio com a Lei 60 de 1993 que estabeleceu dois fundos diferentes, ambos provenientes das RCN. Por um lado, um renovado Situado Fiscal que deveria se incrementar de 23% em 1994, o que já representava um aumento de oito pontos percentuais na participação de um ano para outro, até 24.5% em 1996. Por outro lado, a antiga Cessão de Vendas se transformou nas Participações

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Para uma análise mais profunda sobre inflexibilidades orçamentárias, ver Echeverry, Fergusson e Querubín (2004) e Echeverry, Junguito e Querubín, (2005).

Municipais, que deveriam constituir 15% das RCN em 1994 e, a partir desse ano, aumentar um ponto percentual até 22% em 2001 (ACOSTA & BIRD, 2003).

Uma das críticas sobre o processo de desconcentração dos recursos foi que as crescentes transferências aos governos subnacionais iriam prejudicar o esforço fiscal dos governos, configurando, assim, a denominada preguiça fiscal. No entanto, vários autores refutaram a hipótese de existência de preguiça fiscal para os departamentos e municípios colombianos antes e depois da Constituição de 1991 (JUNGUITO; MELO; MISAS, 1995; CADENA, 2002).

O novo marco das relações intergovernamentais mudou em vários sentidos, após a Constituição, devido à autonomia que outorgou no plano jurídico aos governos subnacionais. Embora ao longo deste capítulo se dê certa ênfase no problema que a insistência nas reformas legais causa no sistema político colombiano, é importante reconhecer que esse fortalecimento formal tem redundado em melhoras para alguns governos subnacionais como, por exemplo, Bogotá (ACOSTA & BIRD, 2003) e os departamentos do sul (RESTREPO, 2004).

De um modo geral, os processos de descentralização mudam a partilha de recursos tributários que cada nível de governo administra e recebe, embora não seja este o caso da descentralização colombiana. Os impostos administrados por cada um dos níveis de governo continuaram os mesmos após a promulgação da Constituição. Por um lado, a Nação detém a tributação sobre as bases de arrecadação que possuem alta mobilidade como renda, comércio exterior e o Imposto ao Valor Adicionado – IVA – que recai sobre o consumo; o nível intermediário de governo tributa principalmente as bebidas destiladas e alcoólicas em geral, cerveja, o fumo, os jogos autorizados e os veículos automotores; as bases que são administradas pelos governos municipais são aquelas que não têm mobilidade como Predial28 e Indústria e Comércio.

Essa estrutura tributária corresponde parcialmente ao que o mainstream29 econômico recomenda como a melhor estrutura tributária de um governo dividido em diferentes

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Na Colômbia, o imposto predial possui incidência sobre qualquer tipo de prédio, seja este rural ou urbano, embora existam numerosos critérios que determinam a taxa a ser cobrada. Para mais detalhes, ver o Capítulo 4 de Núñez (2005).

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níveis, dado que a estrutura governamental superior tributa as bases móveis, os níveis mais baixos de governo as bases com baixa mobilidade e o nível intermediário de governo tributa bases parcialmente móveis. De um modo geral, os municípios mais ricos dependem do imposto de Indústria e Comércio, devido fundamentalmente aos fluxos que geram a atividade econômica, enquanto os municípios pobres dependem fundamentalmente do imposto Predial (NÚÑEZ, 2005).