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Ainda sob os eflúvios do movimento gerencialista, é possível apontar, na esteira das observações de Gaetani (2003, p. 31), as inovações posteriores à chamada reforma de 1995, consubstanciadas nos planos Brasil em Ação e Avança Brasil, ambos fortemente orientados à recuperação do prestígio aos instrumentos de planejamento (notadamente o PPA, instrumento orçamentário que, inobstante sua previsão desde o texto original de 1988, permanecia negligenciado).

Não se pode desconhecer o dado histórico de que a função planejamento – e a ela associada, a temática da orçamentação como instrumento de sua concretização – restara secundarizada já a partir do final da década de 1970, a partir de extensa discussão quanto à utilidade em si do instrumento64, e ainda, das suas implicações no campo da liberdade, a partir de modelos de planejamento não democráticos que poderiam se revelar em verdade, incompatível com o princípio democrático, ou mesmo com o Estado de Direito (GORDILLO, 1981, p. 50)65. Associava-se então planificação a forte controle político, partido único, e outras referências – indispensáveis à criação de uma vontade política unificada como a requerida pelo planejamento (MANNHEIM, 1972, p. 55). O cenário sofreu modificações a partir da

64 _{O ideal de um planejamento compreensivo, que pudesse abarcar um conjunto significativo}

das atividades estatais, antecipando a todas as variáveis que sobre ela possam incidir foi fortemente criticada à conta de seu artificialismo, que resulta de uma pretensão de racionalizar algo que é sujeito à intensa dinâmica do mercado, do querer da sociedade e de tantos outros fatores que repercutem nos limites e possibilidades da ação estatal (CINTRA, 1977).

65 _{“A planificação imperativa, no sentido de fixar o governo o que se deve produzir, vender,} consumir, etc., no âmbito da coletividade, em princípio só é viável sob um regime que não seja o do Estado de Direito, pois implica pouco menos que a simples e plena supressão da vontade

promulgação da Carta de 1988, que, sob vários aspectos, determina a incidência de novas variáveis à arena do planejamento.

Num plano mais geral, o primeiro indicativo de uma nova compreensão no texto constitucional da função planejamento está expresso no art. 21, IX CF, que defere à União competência para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Sem adentrar no debate semântico das supostas relações de gênero e espécie entre planejamento e plano, cumpre admitir que o comando constitucional é no sentido de uma ação programada da União, voltada também ao desenvolvimento social – o que decerto, transpassa os limites do cenário econômico.

Essa determinação constitucional há de ser entendida em conjunto com os preceitos contidos nos arts. 1º e 3º da CF que, elencando os fundamentos e objetivos da República Federativa do Brasil, pré-determina valores políticos e ideológicos a serem considerados nesse exercício de prospectiva. O planejamento se afigura então como mecanismo de legitimação do agir estatal pela manifestação de sua capacidade de realizar concretamente esses objetivos fixados nos referidos dispositivos constitucionais (BERCOVICI, 2006, p. 145-146).

Sob o prisma orçamentário, a Carta de 1988 reforça a estrutura da Constituição anterior, e inclui a figura do Plano Plurianual, que, com cenário de tempo mais dilatado e tendo pressuposta vigência de dois distintos mandatos criou uma pressão de continuidade mínima das ações governamentais. A par disso, o texto constitucional referencia todo o desenvolvimento do agir estatal à previsão nos respectivos instrumentos orçamentários, conferindo-lhes o condão de condição necessária (ainda que não suficiente) a viabilizar o desenvolvimento de programas e outras atividades estatais.

De outro lado, a Carta de 1988 determina ao Estado um conjunto de deveres relacionados ao cumprimento dos direitos fundamentais, circunstância que tematiza a escassez dos recursos e a necessidade de formulação de escolhas alocativas, de molde a programar aplicação racional dos limitados recursos. O orçamento se apresenta como condição necessária – ainda que não suficiente – à chamada efetividade dos direitos sociais, como aqueles relacionados à saúde e educação.

Em que pese a evidente preocupação constitucional com o vetor orçamentário de viabilização da ação estatal – que tem um conjunto de outras relevantes implicações, inclusive aquelas associadas a equilíbrio fiscal, que posteriormente determinaram a edição da Lei Complementar 101/00 – não se pode deixar de sublinhar que o marco jurídico-institucional remanesce orientado a uma sociedade estruturalmente mais simples, e orientado primordialmente para a execução de um modelo primário-exportador de crescimento (KAPLAN, 1982, p. 99). Até mesmo o apequenado cenário temporal dos instrumentos orçamentários como mecanismos destinados a corporificar o planejamento evidencia essa ótica ainda reducionista, que se explica, em alguma medida, pelo já mencionado desprestígio no qual se viu lançado o tema na década de 80.

Vale consignar que a Carta de 1988, por outro lado, erigiu o planejamento como instrumento necessário em relação a vários setores de atividade estatal que vão da saúde à educação, da política agrária à política urbana66, dentre outras.

Em verdade, já por ocasião do Balanço da Reforma de Estado no Brasil, Tollini (2002, p. 173) se noticiava o foco na reforma orçamentária como uma tendência desde 1987, orientada à superação da fragmentação e ausência de transparência no orçamento, e por via de conseqüência, nos gastos públicos. A ênfase passa a repousar na centralização orçamentária com estratégia a favorecer a visão global do gasto público, sem que dela decorra a perda de flexibilidade em favor do gestor67_.

66_{A título de ilustração, consulte-se o art. 187, caput da CF, que determina explicitamente o}

planejamento e execução da política agrícola na forma estabelecida em lei. Em referência menos direta, o art. 182 da CF exige a fixação em lei de diretrizes gerais no que toca à política de desenvolvimento urbano. No campo da saúde, o art. 196 CF reclama “políticas sociais e

econômicas” e o art. 198 CfF determina o desenvolvimento de ações s serviços públicos por

um sistema único organizado – o que evidentemente, remete ao imperativo de planejamento. No campo da educação, a gestão democrática do ensino público prevista no art. 206, VI CF e ainda a recomendação de organização em regime de colaboração dos sistemas de ensino de União, Estados e Municípios (art. 211 CF) não deixa dúvidas de que também nesse campo, a atuação deva ser planejada. Consulte-se ainda Bucci (2006, p. 11-18) para um quadro geral dos temas em que é a legalidade que determinar um conjunto de ações estatais – e portanto, a lei se converte em planejamento.

67 _{A instituição de uma nova classificação de despesas através da LDO de 1990, associada à}

reestruturação funcional-programática havida no ano de 2000, com a incorporação da enunciação de metas à construção orçamentária, todas são medidas de reformulação orientadas ao resgate da importância do orçamento (TOLLINI, 2002, p. 173-174).

Compreensível portanto que o tema do orçamento e da melhoria na qualidade dos gastos remanescesse em pauta, retornando no segundo momento da reforma de 1995. É ainda Gaetani (2003, p. 33-34) quem sublinha que a despeito do caráter mais limitado de medidas de inspiração gerencial orientadas ao planejamento; essas iniciativas culminaram por obter resultados mais rápidos e expressivos do que aquelas contidas na Reforma Administrativa, dado o “...caráter compulsório da adesão ao processo imposto

pelos novos sistemas de informação adotados...”.

É nítida a distância entre essa orientação e as diretrizes originalmente postas no PDRE, quando menos no que toca ao foco de atuação do governo. Transfere-se ao segundo plano a dimensão de novos modelos institucionais e respectivos instrumentos de construção de relações jurídicas, em favor do fortalecimento do espírito empreendedor, orientado à implementação dos programas do PPA. A valorização da gestão persiste; mas agora tendo por elemento de concretização a figura do programa como vetor do planejamento (compreendendo ações e recursos do governo organizados segundo determinados objetivos), e a pessoa do gerente de programa como elemento catalisador dessas iniciativas68_.

Esse movimento, sob uma perspectiva mais crítica, pode parecer anacrônico em relação à época, seja pelo caráter fechado do processo decisório que o cunhou69_{, seja pelo foco voltado a questões internas à}

administração, notadamente a implantação de sistemas de informação. De outro lado, a liberdade inerente à inspiração gerencialista pressupõe um potencial de controle que investe no resultado – e que, portanto, tem na disponibilização e crítica dos dados de desempenho um elemento fulcral. Assim, parece mais indicado visualizar o segundo momento reformista como um passo atrás, para firmar a caminhada na direção do futuro.

Embora não se tenha explicitada, nesse movimento que se identifica como segundo movimento reformista, a inspiração teórica da orientação ao

68 _{MARINI, Caio. Aspectos contemporâneos do debate sobre reforma da administração pública}

no Brasil: a agenda herdada e as novas perspectivas. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003.

69 _{Se a reforma gerencialista se apresenta como a primeira aberta a um processo mais}

dialógico e negociado, inovando em relação às experiências anteriores na histórica nacional, sempre havidas em período de exceção; seu segundo momento abdica desse caráter mais aberto, até pela natureza do seu principal foco de cogitação (orçamento), verdadeira reserva de conhecimento de segmentos muito específicos da tecnocracia.

planejamento, parece razoável assumir uma aproximação com a ênfase às políticas públicas, quando menos, através do seu instrumento principal de macro-planejamento. Uma metodologia de atuação vinculada ao planejamento repudia a ação estatal meramente reativa e sublinha o programa de agir; por isso, remete ao pensamento que sobrevaloriza as políticas públicas. Se essa é a evocação teórica; todavia, vale a pena explicitar o caráter parcial da estratégia que concentra atenções nos instrumentos orçamentários de planejamento.

Entendidas políticas públicas como “...complexo de processos

destinados a formular e a executar ações que implementam a realização efetiva e concreta dos cometimentos constitucionalmente atribuídos, explícita ou implicitamente, obrigatória ou dispositivamente, ao sistema decisório juspolítico governança-administração...” (MOREIRA NETO, 2006, p. 403), ter- se-á por claro que valorização tão-somente da dimensão orçamentária desse complexo de deliberações está longe de conferir às políticas públicas a proeminência que se lhes era reconhecida nos trabalhos pioneiros na escola americana, datados de 1950 e 1960. Afinal, seu instrumento orçamentário de concretização (PPA) limita-se a traduzir a última etapa de uma complexa deliberação relacionada ao programa de agir estatal. Sobrevalorizar o orçamento lança as etapas posteriores do ciclo das políticas públicas a espaço pouco conhecido de decisão, como verdadeiro interna corporis da administração; zona intangível, reservada à tecnocracia; logo,, negligenciada em seu potencial democrático.

Mesmo o Plano “Gestão Pública para um Brasil de Todos” (2003/2007) mantém ainda no PPA – sua aplicação, aprimoramento e execução o foco principal, incidindo também em desconsideração de toda a amplitude do fenômeno de desenho de políticas públicas e das escolhas alocativas que o tema envolve.

Parece míope a perspectiva que ignora o fato de que o tema das políticas públicas atualmente tem por superada a compreensão de que devesse ser visto como algo que se trava fora do governo, através da análise de forças e estruturas sociais, exteriores e superiores, que determinavam exaustivamente, a matéria e a forma da decisão (AGUILLAR VILLANUEVA, 2000, p. 15-84). Políticas públicas, erigidas como dever constitucional posto ao

Estado (VALLE, 2007c), são hoje objeto de controle judicial inclusive, numa evidência da importância de seu reconhecimento como item fundamental no desenvolvimento da função administrativa – e portanto, elemento que há de ser claramente valorizado, quando se cogita da construção do modelo de administração pública a serviço da cidadania

O fortalecimento dos instrumentos de planejamento, associado ao estabelecimento de indicadores de desempenho, metas de resultado e mecanismos de controle orçamentário, centralizados e geridos em meio informatizado é estratégia que não guarda propriamente incompatibilidade com o ideário do PDRE. A diferença reside em que a ênfase na dimensão do gasto – do orçamento – e do respectivo controle guarda indiscutivelmente mais proximidade com os resultados imediatos pretendidos pela área econômica. Uma vez mais, o que se apresenta é a predominância, mesmo nas reformas administrativas, de uma lógica voltada ao ajuste fiscal, em detrimento daquela orientada à construção de um modelo compatível de gestão pública (ABRÚCIO, 2007, p. 73).