5. ARAŞTIRMA BULGULARI
5.2 Kontrol Listesi Analizleri
Disseminado o modelo de Estado Democrático e Constitucional de Direito, nem por isso se teve por encerrado o processo crítico-dialético dessa reflexão e opção, apontando o relatório de CROZIER, HUNTINGTON e WATANUKI (1975) uma nuvem de pessimismo, já em meio à década de 1970, acerca das reais possibilidades de coexistência (ao menos nos termos em que ela então se dava) entre democracia e desenvolvimento. As demandas postas aos Estados cresciam, enquanto a capacidade de oferta de um governo democrático se estagnava, o que provocava certo desencantamento com o ideal que seduzira coração e mentes em meio ao século XX.
Os temor dos riscos à própria estabilidade política suscitaram o tema da governabilidade78 como atributo necessário à superação das então identificadas ameaças à ordem democrática: deslegitimação da autoridade, excesso de demandas ao governo, desagregação dos interesses e paroquialismo no trato dos temas postos na agenda internacional.
78O termo aqui se utiliza ainda, não a partir de um acordo semântico (ainda não construído)
proposto para o subitem 2.1.3 abaixo, mas em fidelidade à obra referida – que alude aos riscos à governabilidade nos países compreendidos pela Trilateral Comission.
É de DINIZ (1995, p. 391) a síntese dos fatores apontados na bibliografia dos anos 1970 e 1980 como determinantes da chamada crise de governabilidade em todo o mundo, bem como o registro de que o elemento comum a todas as formulações é o apontamento do potencial desestabilizador relacionado à expansão das franquias e direitos democráticos. No conflito entre liberalismo e democracia, aponta-se o aumento crescente de demandas sociais como causa determinante de “sobrecarga” do sistema democrático (BOBBIO, 2005, p. 93), e portanto, de risco à estrutura do poder.
Esse diagnóstico tinha ainda em conta que a sobrecarga de demandas se relacionava igualmente à maior abertura à manifestação da conflitualidade social – fruto do próprio ambiente democrático e os efeitos da maior distribuição e desconcentração de poder nas sociedades democráticas (MOREIRA NETO, 2007, p. 19).
É bem verdade que o conceito de governabilidade – associado aos “excessos” de uma democracia poliárquica – foi objeto de duras críticas, chamando atenção para seu potencial de retrocesso, na busca da diminuição da pressão de demandas. É de Fiori ([s/a]) o registro de que o conceito de governabilidade teve como “...denominador comum, em suas diferentes
utilizações práticas, o que Richard Higgott resumiu como "a capacidade governamental de atender certas demandas, ou então de suprimi-las de vez".
A provocação de CROZIER, HUNTINGTON e WATANUKI (1975) rapidamente atraiu para o debate a chamada nova economia política (FIORI, [s/d]), que, através das sucessivas teorias dos jogos, da ação racional e da escolha pública, desconstruiu as convicções clássicas que associam o jogo democrático à virtude e à busca prioritária do interesse público79.
Um novo olhar sobre o tema da governabilidade lançado 25 anos depois, com o livro Disaffected democracies: what‘s troubling the trilateral countries
(PHARR e PUTNAM, 2000) reiterou que, embora o compromisso com os valores democráticos se revele mais firme do que nunca, é possível observar empiricamente que a confiança nas instituições e nas lideranças democráticas
79 Inúmeros são os desdobramentos da nova economia política no pensamento relacionado ao
papel e ao modo adequado de agir do Estado. É nesse contexto que terão lugar as propostas de estado mínimo, assim como aquelas associadas ao neo-institucionalismo e ao neo- liberalismo – matérias de extrema relevância para a compreensão do momento atual, mas que escapam em muito aos limites propostos à presente investigação.
diminuiu desde o estudo inicial em 1975 (PRATS I CATALÁ, 2001, p. 111). Fixado o contraste entre a persistente crença na democracia como melhor opção política e a reta descendente de credibilidade junto aos seus destinatários, tornou inevitável investigar os caminhos possíveis de solução para a construção de convívio social viável, sob o prisma prático e econômico; mas resistente ao autoritarismo.
Impõe-se identificar o curso possível de configuração das ações do poder (constituído em ambiente democrático); sua estrutura e fórmulas de ação que permitam assegurar o desenvolvimento de seus misteres, a partir de um novo fundamento de legitimidade, que se revele apto à geração dos resultados pretendidos à ação estatal.
Em verdade, em plena sociedade do conhecimento, associada ao dinamismo econômico, social e tecnológico característico do século XXI; têm- se um incremento do nível de informação da cidadania, fenômeno ao qual corresponde natural inclinação à influência no processo de tomada de decisão – ainda que no âmbito dessa categoria antes tão distante, a saber, a escolha estatal. Essa é uma constatação que há de ser considerada em qualquer reflexão relacionada à justificação do poder, que tem nesse mesma sociedade que deseja influir, a sua gênese.
Se, do ponto de vista sociológico, se identificam ponderáveis fatores a pressionar a reconfiguração dos modelos tradicionais de atuação estatal; do ponto de vista econômico, ao final do século XX já não havia mais como sustentar a pretensa neutralidade que circunscrevia à cogitação tão-somente das racionalidades instrumentais da administração pública, a atuação dos agentes envolvidos na promoção do desenvolvimento – particularmente, as agências econômicas internacionais.
O reforço da questão democrática na agenda mundial, vista por vezes como verdadeira condição ao desenvolvimento econômico, superou o discurso de neutralidade política, vocalizando-se a importância da estabilidade democrática para a consolidação das relações comerciais e outros elementos indispensáveis a esse processo de emancipação. O Banco Mundial, em seu relatório “Governance and development” (1992) deixou claro que instituições pouco sólidas, falta de uma adequada estrutura legal, fragilidade dos sistemas
e políticas incertas e variáveis se apresentam como elementos de constrição de investimentos externos80.
Também no âmbito do Programa de Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) 81, a estratégia de cooperação passa a compreender uma dimensão identificada como governance, abarcando um marco de regras, instituições e práticas estabelecidas que fixam os limites e incentivos para a constituição e funcionamento de redes interdependentes de atores (governamentais, do setor privado e da sociedade civil) que concorrem para o desenvolvimento.
No cenário internacional, intensificam-se as relações de interdependência entre os Estados nacionais – e com isso, evidencia-se a insuficiência do modelo westfaliano de ordenação das relações entre os estados-soberanos. A alternativa de confiar às forças do mercado a disciplina dessas novas relações (que nem sempre têm em conta somente interesses de cunho comercial) parece insuficiente, seja por conta da assimetria dos agentes, seja porque seu funcionamento pressupõe a existência de concorrência, seja porque o sistema do mercado não abdica da aplicação de uma ordem legal (VALASKAKIS, 2001).
A par disso, não se pode desconhecer que não só nos temas atinentes à economia e ao mercado, localiza-se o signo da interdependência. Dos problemas ambientais às migrações populacionais, passando pelo tráfico de drogas e pela prevenção ao terrorismo; a agenda comum extrapola em muito o cenário econômico, demandando relações de colaboração recíproca, eventualmente com a abdicação de tradicionais áreas de atuação marcadas
80 A cogitação se relaciona a um aprofundamento da inevitável relação entre desenvolvimento e
confiança, já explorada na conhecida obra de PEYREFITE (1995).
81 Registre-se a observação de ALCÂNTARA (2002, p. 107), de que a incorporação pelas
agências internacionais de financiamento da dimensão da governança – como alternativa à imputação de uma indevida intervenção na vida política dos países atendidos – não implicou, em nenhum momento, no enfraquecimento de seu compromisso com as políticas próprias à preferência pela atuação do livre-mercado. A nova ênfase na “boa governança” não incluía qualquer tentativa de mudança na forma de construção da política econômica adotada pelos países com alto endividamento, onde a pressão internacional determinava as linhas-mestres da maior parte das decisões econômicas fundamentais. Essas decisões frequentemente se construíam em segredo pelos membros da equipe econômica em concertação com as agências de financiamento, sem abertura a qualquer debate público, num procedimento tipicamente autoritário, e que possivelmente não seria admitidos pelos cidadãos dos países integrantes da OCDE, se aplicados às suas próprias sociedades.
como exercício típico de soberania82. Impõe-se portanto uma alternativa de inteligibilidade das novas relações travadas pelos múltiplos Estados nacionais. Também aqui um dos vetores do problema é estruturante83 e instiga a refletir sobre como construir, formalizar, e eventualmente exigir observância dessas novas relações – mas também de legitimidade, promovendo cobertura conceitual à nova coletividade de Estados-nação.
Nesse cenário, o conceito de governabilidade – e derivados, governança e capacidade governativa – extrapola as fronteiras nacionais, impondo-se como atributo do novo sistema de relações internacionais que se vem construindo. Mas não é só a importância da retomada da questão democrática que determina a emergência dos referidos novos conceitos ao cenário; também no campo da função estatal, originais elementos impulsionam o exercício reflexivo.