Kronik Komplikasyonlar

As propostas de privatização, sob várias formas, tiveram grande impulso no setor de abastecimento de água e esgotamento sanitário nos países em desenvolvimento e naqueles considerados de economia de transição, desde 1990 (HUKKA; KATKO, 2003). De acordo com esses autores, parece ter havido um consenso entre as principais agências financiadoras e as grandes companhias transnacionais de operação de água, de que a privatização forneceria os marcos teóricos e os princípios para extensão da cobertura dos serviços e melhoria do desempenho dos serviços.

No entanto, Castro (2008, p. 1) afirma que, na América Latina, as políticas de privatização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário que se iniciaram nessa época foram antes o “produto de decisões políticas orientadas pela ideologia neoliberal do que o resultado de uma busca efetiva da crise que afeta estes serviços”.

O autor apresenta os resultados de uma série de trabalhos de pesquisa, em especial o Projeto PRINWASS22, que investigou de forma comparativa vários casos de privatização de serviços de saneamento na Europa, na África e na América Latina, incluindo o Brasil, a Bolívia, a Argentina e o México (CASTRO, 2004, apud CASTRO, 2008). Essa investigação apresenta quatro proposições como resultado.

A primeira indica que a alegada crise do setor, sustentada com os argumentos de falta de cobertura a amplos setores da população, má qualidade na prestação dos serviços, corrupção ou falta de investimentos públicos na renovação da infraestrutura, foi de fato em alguns casos, uma crise fabricada para promover políticas privatistas nesse setor.

A segunda advoga que os argumentos utilizados para promover a privatização não levaram em consideração o registro histórico, o qual demonstra que a universalização dos serviços de saneamento nos países desenvolvidos foram alcançada quando os serviços deixaram de ser privatizados e foram criadas empresas públicas com investimentos públicos.

A terceira proposição é de que os objetivos previstos pela política de privatização, entre os quais o de atração de capitais para financiar a expansão e a renovação de infraestrutura, a

22 _{PRINWASS – Sigla inglesa do projeto de pesquisa interdisciplinar sobre o envolvimento do capital privado e}

extensão do acesso dos serviços à população não atendida, o aumento da eficiência na gestão dos serviços, a redução da pobreza e a desigualdade, não foram alcançados.

A quarta e última proposição chama a atenção para o fato de que, ainda que tenha fracassado nos seus objetivos, a privatização continuará influenciando a gestão dos serviços por um longo tempo, devido ao que Castro (2008) chamou de força inercial da implementação dessas políticas. O autor argumenta que esse processo, além de não ter resolvido a maioria dos problemas que existiam no setor, exacerbou-os e trouxe ainda novos problemas e obstáculos a uma gestão sustentável e democrática desses serviços.

Algumas dessas proposições são compatíveis com conclusões de estudos realizados no Brasil. Justo (2004) analisou três empresas de saneamento, sendo duas concessões privadas (Limeira – concessão de água e esgoto e Ribeirão Preto concessão parcial do tratamento de esgoto) e uma pública (Santo André), em relação aos mecanismos de financiamento. O autor concluiu que, nos casos das empresas privadas, houve um aumento de tarifa e redução dos custos de produção, o que significou um aumento na lucratividade.

No entanto, como constatou o autor, esta lucrativiadade não foi seguida de novos investimentos no setor, já que os lucros eram remetidos às matrizes do exterior. Chamou a atenção do autor o fato de que, no caso da gestão privada de Ribeirão Preto, houve uma tendência ao financiamento público dos investimentos do setor privado.

Saiani (2007), avaliando diversos modelos de gestão de saneamento, concluiu que dificilmente a universalização do acesso aos serviços seria alcançada com maior privatização. Isso, segundo o autor, devido à convergência de dois fatores: as deficiências concentravam-se essencialmente nas localidades em que a provisão dos serviços teria um custo mais elevado – menor escala (menores aglomerações) – e onde estava a população com maior dificuldade de pagamento dos serviços. Assim, do ponto de vista dos interesses privados, os retornos esperados, por serem pequenos, não motivariam a participação privada.

Já a proposição de que o registro histórico não foi considerado também é válida no caso brasileiro, pois, como apontam Rezende e Heller (2008), sobretudo nas áreas periféricas e rurais, a retomada dos serviços de saneamento pelo Estado representou um diferencial no QUADRO de um País doente.

Quanto à questão dos obstáculos à gestão democrática, as experiências no Brasil, assim como aquelas constatadas em estudos de outros países da América Latina, mostram que as decisões foram invariavelmente tomadas sem que a população, a quem os serviços estavam dirigidos, fosse ouvida. No que diz respeito à regulação, há muita controvérsia, e falta um modelo que garanta a fiscalização e a transparência dos serviços para a sociedade. Nessa questão, Mercedes (2002), avaliando os setores de eletricidade e saneamento sob os ajustes neoliberais afirma:

A proliferação de agências na verdade tornou-se mais um obstáculo nas relações entre o usuário e o prestador de serviço não cumprindo nenhum papel no sentido de fornecer elementos ou mobilizar a sociedade para que conheça e interfira nos processos de gestão e fiscalização dos serviços privatizados (MERCEDES, 2002, p. 361).

De acordo com Castro (2008, p.3), a privatização do setor saneamento não é um instrumento neutro, apolítico, como querem fazer crer alguns autores, mas apresenta caráter político e ideológico. No que se refere à proposta neoliberal, a síntese da política, nela contida, pode assim ser resumida:

[...]

a) Os recursos hídricos devem ser concedidos através do mercado; para isto devem ser criados direitos privados de água para substituir as formas de direitos coletivos ou públicos que possam preexistir. Os direitos privados devem ser livremente comercializados;

b) os serviços de água devem ser considerados um bem econômico, no sentido de ser um bem privado que deve ser adquirido no mercado; por definição, uma vez que os serviços de água passam a ser considerados bens privados é possível excluir de seu uso quem não paga; a noção de que os serviços de água são um bem público ou social deve ser abandonada;

c) os serviços de água devem ser providos por operadores privados, que são inerentemente mais eficientes que os públicos; se possível, os serviços de água devem ser autoregulados mediante mecanismos de mercado e a intervenção estatal deve ser minimizada e, se possível totalmente anulada;

d) os serviços de água não são monopólio natural, como argumentam aqueles que defendem a intervenção estatal; a maior parte das operações podem abrir-se à concorrência, talvez com exceção de algumas operações básicas; sem dúvida, a existência de altos custos de transação podem dificultar a concorrência, em cujo caso é preferível ter um monopólio privado do que um monopólio público; neste caso também é melhor manter a regulação ao mínimo ou se possível, anulá-la por completo;

e) os usuários de água devem ser convertidos em consumidores e os portadores de direito em clientes.

Com essa premissa, Silva (2002), analisando a evolução da infraestrutura e dos serviços em rede no Brasil à luz das prescrições das diretrizes básicas do “Consenso de Washington” para as políticas de ajuste, em distintos países da periferia capitalista, afirma: “Nesse contexto a privatização dos serviços públicos não pode ser vista como mero arranjo gerencial isolado, mas como parte de uma política maior, que envolve uma redistribuição de poder entre agentes estatais e privados na definição de prioridades e critérios”. O autor complementa:

Para os defensores [da privatização], qualquer lista de iniciativas privatizantes será sempre incompleta, uma vez que a privatização reflete uma orientação política geral, mais que um conjunto finito de alternativas setoriais [...] [para eles] a superioridade do setor privado é mais do que uma hipótese operacional a ser testada por meio de experimentos com diferentes arranjos na relação público/privado para a produção e distribuição de bens e serviços. Mais que isso, é um imperativo normativo que emerge da tradição privatista e liga cada iniciativa específica de privatização a uma preferência política sistemática pelas instituições de mercado no processo decisório e na execução das políticas públicas (BARNEKOV, 1989, p. 4, apud SILVA, 2002, p. 6, tradução livre do autor).

Osumanu (2008), avaliando os resultados de parcerias público-privadas em um estudo de caso na Região Metropolitana de Tamale, terceira maior área metropolitana em Gana – África, atribuiu à falta de uma política que coloque a questão do saneamento no centro da agenda o obstáculo para a melhoria desses serviços nessa Região. O autor afirma que existem evidências de que nos países ricos onde foram observados progressos no abastecimento de água e esgotamento sanitário o fator determinante foi político, mesmo reconhecendo a contribuição do avanço tecnológico e dos financiamentos.

Constatou, ainda, que o setor privado não conseguiu atender às expectativas da população em geral, contradizendo o discurso de maior facilidade de obtenção de financiamentos e de maior eficiência na prestação dos serviços. Destacou também o importante papel que as comunidades podem desempenhar através de apoio e mobilização, sustentada pela ação do governo, para a evolução nos serviços de água e de esgotamento sanitário, principalmente nas comunidades urbanas carentes.

Na avaliação da participação privada no setor saneamento é possível identificar estudos que advogam por mais eficiência desse tipo de gestão. No entanto, dificilmente se nota uma incisiva afirmação a esse respeito de forma generalizável. Nesses casos, a avaliação, em geral, está baseada em métodos estatísticos a partir de indicadores técnico-operacionais e financeiros.

Esse é o caso, por exemplo, do estudo comparativo entre modelos de gestão pública e modelos de gestão privatizada em Portugal, apresentado por Marques (2007). O autor, usando três ferramentas estatísticas diferentes, concluiu que os modelos privatizados apresentaram melhores performances em relação aos aspectos de qualidade da água, perdas de água e produtividade dos funcionários (PIs).23 Já, avaliando a eficiência com o uso da Análise de Envoltória de Dados (DEA), o autor concluiu que o desempenho das empresas privatizadas não foi melhor que o das públicas.

Silva (2005), comentando os resultados dos estudos de caso de privatização realizados por Vargas (2005), nas cidades de Niterói, Limeira e na Região dos Lagos (Rio de Janeiro), afirma que esses estudos confirmaram a hipótese central de que o aporte de recursos privados não pode ser considerado como “[...] alternativa salvadora dos atuais gargalos de investimento que afligem o setor para a solução do problema de investimento” (SILVA, 2005, p. 11).

Como se pode notar, além de ser uma análise pouco conclusiva em relação à melhor performance, os estudos sofrem limitações no que tange às dimensões analisadas que são relevantes para avaliação de uma política pública, tais como equidade, integralidade, intersetorialidade, sustentabilidade e gestão democrática, entre outras.

Hall e Lobina (2005) discutem que existem simultaneamente duas correntes de debate em torno da questão público e privado. De um lado, a suposição, ainda sem consistência empírica e teórica, de que o setor privado é mais eficiente do que o setor público; por outro lado, uma expressiva corrente que vem mostrando, repetida e consistentemente, que não há diferenças significativas entre operadores privados e operadores públicos no que se refere à eficiência ou a outras medidas de desempenho. Isso, de acordo com os autores, tem uma grande relevância para a discussão política:

Devido à insustentável suposição, as políticas têm se tornado seriamente inadequadas, com várias formas de privatização sendo introduzidas, enquanto as opções do setor público que poderiam ser melhores estão sendo ignoradas. Isto é uma forma cara de deficiência política que causa prejuízos econômico, social e político (HALL; LOBINA, 2005, p. 2).