Korelasyon Analizi

Nas teorias sobre o fenômeno da corrupção, os sistemas de controles repressivos – jurídicos e extrajurídicos – são fundamentais para a compreensão do juízo de prejuízo versus benefícios traçados previamente por agentes racionais. Por se tratar de tema amplo, já que nos controles não-jurídicos estão incluídos elementos culturais e sociais, essa pesquisa precisa assumir seu caráter restrito nesse ponto, uma vez que se pautou apenas pela análise das sanções jurídicas previstas.

Ainda assim, mesmo nesse campo, sua análise limitou-se ao caráter abstrato dos controles previstos em leis e propostas, sem se debruçar na aplicação prática dos mesmos. Sobre esse aspecto, a ausência de bancos de dados formatados para consultas dessa natureza na Justiça Eleitoral deve ser também indicada como aspecto negativo da transparência das informações. Apenas o Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais disponibiliza tais informações em seu site, sendo possível acompanhar a situação atual das contas de campanhas das eleições 2010

seus desejos, interesses e demandas sejam implementados e os políticos querem ser eleitos” (FIGUEIREDO; ALDÉ; DIAS;JORGE, 1998, p. 02)

Seguindo a mesma sistemática metodológica aplicada em toda a pesquisa, a análise dessa variável procurou evidenciar as diferenças de sanções previstas para as mesmas situações na legislação atual e nas duas principais propostas da reforma política. A análise desses dados, expostas de forma completa no Apêndice A, revela a inexistência de sanções legais para a não apresentação de contas parciais. Estudos da jurisprudência43 apontaram que a não apresentação de contas parciais vem sendo sancionada com a desaprovação de contas apenas quando acompanhada de não apresentação das contas finais ou de outras irregularidades insanáveis. Sobre essa questão, Edson de Resende Castro (2010) defende que, embora a legislação atual não relacione sanção específica, a ausência de prestação de contas parciais equivaleria à ausência de prestação de contas finais, especialmente em razão da importância das contas parciais para a formação da opinião do eleitor44.

Verificou-se também que alguns pontos da atual legislação não pretendem ser alterados pelas propostas da reforma política analisadas. A sanção para o descumprimento, pelo partido, de normas referentes à arrecadação e à aplicação de recursos, qual seja, a perda do recebimento da cota do Fundo Partidário no ano seguinte, mantém-se a mesma. Entretanto, a Lei 12.034/2009 instituiu uma forma de mitigação dessa sanção, ao estabelecer que a suspensão seja aplicada de forma proporcional e razoável, pelo período de 1 a 12 meses. O dispositivo legal determina, ainda, que a suspensão seja convertida em desconto da importância apontada como irregular no repasse do Fundo Partidário. Por fim, destaca a impossibilidade de aplicação da suspensão, se a prestação de contas não for julgada 5 anos após sua apresentação, prazo prescricional que impõe eficiência e celeridade para o processamento e julgamento das contas. De fato, o prazo ideal seriam 4 anos, para que as próximas eleições para os mesmos cargos fossem realizadas em contexto de maior segurança e certeza (CANDIDO, 2010, p. 486).

Da mesma forma, a sanção prevista para a utilização de recursos que não provenham da conta bancária específica exigida pela legislação permanece sendo a desaprovação da

43

PRESTAÇÃO DE CONTAS nº 46972006, Acórdão nº 1033 de 16/10/2007, rel. Silvio de Andrade Abreu Júnior. Publicado no DJMG - Diário do Judiciário-Minas Gerais, em 07/11/2007, Página 118

PRESTAÇÃO DE CONTAS nº 3542007, Acórdão nº 472 de 19/02/2009, rel. José Antonino Baia Borges. Publicado no DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, em 16/04/2009.

PRESTAÇÃO DE CONTAS nº 6882008, Acórdão de 26/03/2009, rel. Mariza de Melo Porto. Publicado no DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, em 02/04/2009

PRESTAÇÃO DE CONTAS nº 51, Acórdão de 14/05/2009, rel. Benjamin Alves Rabello Filho. Publicado no DJEMG - Diário de Justiça Eletrônico-TREMG, Data 25/05/2009

44 _{“Enquanto as contas levadas à Justiça Eleitoral abrem oportunidade ao exame de sua adequação à legislação –}

o que é sem dúvida importante instrumento de detecção de ilícitos -, as parciais de agosto e setembro que se dirigem ao eleitor têm como objetivo tornar consciente o exercício do voto e legítimos substancialmente os resultados consagrados nas urnas, afirmando-se a democracia como governo do povo.” (CASTRO, 2010, p. 390)

prestação de contas, o que, a princípio, permite concluir que a correlação entre situação e sanção é compreendida, pelo menos para o Poder Legislativo, como suficiente e adequada.

É importante compreender que a sanção de desaprovação das contas eleitorais não é coincidente com a sanção de cassação/impedimento de diploma ou registro: é possível que as contas de campanhas sejam desaprovadas e a expedição do diploma seja garantida. Das 1785 contas de campanhas relativas às prestações 2010 julgadas pelo Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, 180 prestações foram desaprovadas, o que representa pouco mais de 10% das contas. Desse universo, não é possível aferir quantas desaprovações resultaram também na negação ou na cassação do diploma eleitoral em processo próprio, questão que aponta, mais uma vez, para a necessidade de se aprimorar o grau de transparência das informações prestadas pela Justiça Eleitoral. Considerando, portanto, apenas a sanção de desaprovação de contas, as 180 prestações apontadas não apresentariam consequência jurídica direta aos candidatos e partidos.

A desaprovação das contas de campanhas gerava, antes da mini-reforma de 2009, a impossibilidade de certidão de quitação eleitoral pelo mesmo prazo do mandato. Dessa forma, o diploma, que para ser expedido não exige certidão de quitação eleitoral, poderia ser garantido aos candidatos eleitos que não acumulassem, com a desaprovação, essa sanção. A desaprovação de contas geraria efeitos apenas no momento do registro de candidatura posterior, já que, nos termos do artigo 11, § 1º, VI, a certidão de quitação eleitoral é um dos documentos exigidos para o registro de candidaturas. Entretanto, a Lei 12.034/2009, ao acrescentar o parágrafo 7º ao referido artigo, estabeleceu que a apresentação das contas de campanha fosse suficiente para garantir a obtenção da certidão, ainda que as mesmas sejam desaprovadas:

§ 7o A certidão de quitação eleitoral abrangerá exclusivamente a plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto, o atendimento a convocações da Justiça Eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistência de multas aplicadas, em caráter definitivo, pela Justiça Eleitoral e não remitidas, e a apresentação de contas de campanha eleitoral. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009) – grifo meu

Entretanto, na Resolução 23.376/2012, que disciplina a arrecadação, os gastos e as prestações de contas para as eleições municipais de 2012, o Tribunal Superior Eleitoral inseriu dispositivo contrário ao que estabelece a Lei das Eleições, prevendo que a decisão que desaprovar as contas de candidato implicará o impedimento de obter a certidão de quitação

eleitoral. Dessa forma, abre-se a possibilidade para que a desaprovação nas contas de 2010 e mesmo nas eleições anteriores impeça o registro de candidaturas em 2012, embora as questões temporais da aplicação da polêmica resolução não tenham sido ainda definidas. Os argumentos veiculados no site do TSE limitam-se a apontar a discordância dos Ministros em relação à norma inserida pela Lei 12.034/2009, sem explicitar argumentos jurídicos, ainda que de caráter principiológicos:

Os ministros do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) aprovaram durante a sessão administrativa desta quinta-feira (1º) a resolução que trata da prestação de contas nas Eleições 2012. A principal novidade trazida na resolução deste ano é referente à exigência de aprovação das contas eleitorais para a obtenção da certidão de quitação eleitoral e, em consequência, do próprio registro de candidatura. A decisão

foi tomada por maioria de votos (4 x 3).

(...)

Ao apresentar seu voto-vista na sessão da noite desta quinta, a ministra Nancy Andrighi defendeu a exigência não apenas da apresentação das contas, como ocorreu nas Eleições 2010, mas também da sua aprovação pela Justiça Eleitoral para fins de obter a certidão de quitação eleitoral. A certidão de quitação eleitoral é documento necessário para obtenção do registro de candidatura, sem o qual o candidato não pode concorrer. De acordo com a ministra, não se pode considerar quite com a Justiça Eleitoral o candidato que tiver suas contas reprovadas.

“O candidato que foi negligente e não observou os ditames legais não pode ter o mesmo tratamento daquele zeloso que cumpriu com seus deveres. Assim, a aprovação das contas não pode ter a mesma consequência da desaprovação”, disse Nancy Andrighi ao reafirmar que quem teve contas rejeitadas não está quite com a Justiça Eleitoral. (grifo meu) (BRASIL, 2012j)

Sobre a questão, Edson de Resende Castro (2010, p.109) apresenta a mesma conclusão de impossibilidade de quitação eleitoral a candidatos que tiveram suas contas desaprovadas, fundamentando-a na inelegibilidade do artigo 11, §7º, por afronta aos princípios da transparência e da publicidade.

Por sua vez, o Poder Legislativo concentra suas propostas de alteração da legislação ordinária nas sanções de multas e de cassação/impedimento de diploma eleitoral. Sobre as multas, a legislação atual prevê sua aplicação no valor de cinco a dez vezes o valor excedido para as pessoas físicas e jurídicas que realizarem doação de acima dos limites permitidos. Para as pessoas jurídicas, está prevista ainda a proibição de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o Poder Público por cinco anos, por determinação da Justiça Eleitoral.

Não há previsão de multa para partidos e candidatos que recebam doações privadas acima dos limites estabelecidos, mesmo porque a sistemática atual possibilita que uma mesma

pessoa física ou jurídica ultrapasse seu teto percentual realizando doações para diversos partidos e candidatos. Portanto, a legislação deposita todos os contra-incentivos para a realização de doações privadas acima do limite nas pessoas físicas e jurídicas, desobrigando os partidos de se preocuparem com essa distorção, que em princípio, não gerará conseqüências negativas para as agremiações e candidatos. O PL 1.210/2007 mantém as mesmas diretrizes e valores, com a diferença de que, nesse caso, a multa seria aplicada às pessoas físicas e jurídicas que realizassem doações de qualquer valor. Além disso, insere a possibilidade de cobrança de multa também do partido político que receba qualquer valor de doação privada, incluindo essa hipótese na situação de captação ilícita de recursos.

Já o Anteprojeto 02/2011 aumenta consideravelmente o papel das multas como sanções em contas de campanha, tanto no que se refere ao valor estabelecido quanto nas hipóteses de incidência. Inclui, por exemplo, a possibilidade de cobrança de multa de 10% do valor recebido pelo partido para a campanha eleitoral caso a prestação de contas não seja entregue no prazo legal. Prevê ainda a devolução imediata dos recursos recebidos para a campanha eleitoral caso as contas não sejam apresentadas após notificação da Justiça Eleitoral. Quanto às multas previstas para pessoas físicas e jurídicas que realizem doações de qualquer valor diretamente nas campanhas eleitorais – e não no fundo específico -, propõe-se a alteração significativa de seus valores: 20 a 40 vezes a quantia doada, aplicada em dobro, no caso de reincidência. Estabelece, a exemplo do PL 1.210/2007, multa de 20 a 40 vezes a quantia recebida para os partidos políticos que obtiverem doações privadas diretamente, hipótese que também se enquadraria na captação ilícita de recursos, com outras sanções adicionais previstas.

As sanções pecuniárias, pouco exploradas no sistema atual, poderiam merecer, realmente, mais atenção do legislador, desde que se revelem efetivas. Afinal de contas, tanto para os doadores – especialmente para os doadores pessoas jurídicas – quanto para os partidos, o financiamento de campanhas eleitorais envolve questões financeiras fundamentais. Embora o marco teórico adotado aqui pretenda demonstrar que o sistema de financiamento envolve questões necessariamente políticas, elas são, por óbvio, acompanhadas de fatores econômicos. Nesse sentido, controles pecuniários tanto repressivos como positivos – por exemplo, incentivos financeiros para fomentar a doação pulverizada – precisam ser debatidos com mais profundidade.

No quadro atual de sanções estabelecidas pela Lei 9.504/1997, a negação ou cassação do registro ou diploma aparece como consequência mais grave e está prevista nas hipóteses de

na apresentação de contas no prazo estabelecido; na comprovação de captação e gastos ilícitos de recursos; e no abuso de poder econômico. Trata-se, portanto, de consequência de efeitos civis que representa, na prática, a impossibilidade de exercer o mandato obtido na eleição. O PL 1.210/2007 manteve essa sanção para a hipótese de captação ou gastos ilícitos de recursos, com a possibilidade de cassação do registro e do diploma dos candidatos proporcionais da lista partidária, comprovada a responsabilidade do partido. Para essa mesma hipótese, o Anteprojeto 02/2011 concentrou a maior gama de sanções, inclusive com a previsão de crime eleitoral, ponto que parece indicar a insatisfação com as sanções atuais. O sujeito ativo dos tipos penais propostos é a pessoa que “arrecadar e gastar”, ou seja, os candidatos majoritários e proporcionais e pessoas ligadas a eles. Com a previsão exclusiva de penas de detenção e reclusão, não há possibilidade de interpretação para incluir os partidos políticos como sujeitos ativos.

É interessante perceber o esforço legislativo da proposta de 2011 para criminalizar a captação ilícita de recursos ao mesmo tempo em que não oferece maiores conseqüências à desaprovação das contas. Sobretudo tendo em vista a pouca aplicabilidade das sanções penais nos crimes eleitorais, já que a maior parte desses crimes, com penas inferiores a 2 anos, têm sido tratada no sistema da Lei 9.099/1995 e Lei 10.259/2001, com a possibilidade de transação penal e suspensão condicional do processo. Embora a sanção penal, com a previsão de detenção e reclusão, possa responder de forma imediata aos anseios sociais de moralização do processo eleitoral, sua aplicabilidade prática não surte o efeito desejado. Ao contrário, a conversão da pena de restrição de liberdade em pagamentos, geralmente de pequeno valor, para instituições públicas ou de caridade, ou a exigência de comparecimento mensal ao cartório eleitoral podem contribuir para a sensação de ineficiência do sistema.

Por outro lado, as conseqüências previstas para o abuso de poder econômico não foram modificadas, permanecendo, no Anteprojeto 02/2011, a mesma sanção de impedimento ou cassação do diploma. No PL 1.210/2007 não existe nenhuma previsão específica para a hipótese de abuso do poder econômico. Sobre esse ponto, a Lei Complementar n.º 64/1990 previa a incidência de inelegibilidade, por 3 anos, sendo que a alteração recente promovida pela Lei da Ficha Limpa aumentou esse prazo para 8 anos.

De modo geral, a presente seção, ao apresentar de forma comparativa os sistemas de sanções, procurou evidenciar: (a) a discussão política e jurídica sobre a sanção de desaprovação de contas e suas consequências; (b) a necessidade de fortalecimento de sanções de natureza pecuniária, com destaque para as propostas do Anteprojeto 02/2011; (c) a pouca

aplicabilidade de sanções penais para ilícitos eleitorais; (d) a incidência de inelegibilidade nos casos de abuso econômico.

A análise dos mecanismos de controle e sanções dos sistemas de financiamento fundamentou-se, portanto, na perspectiva teórica de que incentivos e contra-incentivos às práticas de corrupção são elementos fundamentais para qualquer modelo de democracia. Especialmente em um modelo que reconhece a existência de perspectivas diversas e a inafastável atuação desses valores e interesses na esfera pública, a necessidade de controle e de sanções revela-se fundamental para orientar e balizar essa atuação, minimizando a possibilidade de que disputa política e argumentativa entre as diferentes perspectivas migre da esfera pública para a dimensão privada. Entretanto, o sistema atual é caracterizado por sanções frágeis, especialmente porque não estabelece de maneira robusta a relação entre condutas consideradas prejudiciais para o processo político-eleitoral e consequências de natureza política. Sobre esse aspecto, relacionam-se diretamente as questões (a) e (d) indicadas.

Como visto, a desaprovação de contas não apresenta consequências diretas, limitando- se a sinalizar negativamente as prestações para eventual apuração de abuso de poder econômico. Sobre esse ponto, o Poder Judiciário e o Poder Legislativo têm empreendido verdadeira disputa, com o primeiro esforçando-se para associar a desaprovação ao impedimento de quitação eleitoral por meio de resoluções e o segundo, para separá-los. Em qualquer modelo normativo, é difícil conceber a existência de uma sanção que não gere consequências jurídicas, já que dessa forma, a penalidade falha como mecanismo de contra- incentivo.

Compreende-se como mais adequada a sanção de negação ou cassação do diploma para aqueles que tenham suas contas rejeitadas, já que o pressuposto da democracia deliberativa é a visibilidade e a transparência das informações, além da configuração adequada de interesses, conforme sustenta a presente pesquisa. Obviamente, sanções dessa natureza deveriam recair apenas sobre irregularidades que prejudiquem de forma acentuada esses vetores, tais como: não apresentação de contas parciais ou finais; uso de recursos que não circularam pela conta bancária específica; receber doações de fontes vedadas; entre outras. Irregularidades de natureza estritamente formal ou referentes a pequenos valores podem ser incluídos na categoria de contas aprovadas com ressalvas, como já autoriza a legislação atual.

Sobre esse aspecto, e defendendo-se, mais uma vez, a adoção de listas fechadas para o sistema eleitoral brasileiro, revela-se especialmente interessante a proposta do PL 1.210/2007, ao prever a possibilidade de que toda a lista partidária tenha seu registro cassado, aumentando o incentivo para que todos os candidatos do partido observem as regras estabelecidas. No sistema atual, chama atenção a ausência de sanção para a não apresentação de contas parciais, reforçando a necessidade de que as reformas normativas focalizem a análise das contas durante as campanhas eleitorais, inserindo também nesse período mecanismos de incentivos e contra-incentivos.

Nos casos de abuso de poder econômico, a Lei Complementar 64/1990 previa, além da negação ou cassação do diploma, a decretação de inelegibilidade pelos 3 anos subseqüentes à eleição, o que tornava o candidato elegível para os próximos pleitos para os mesmos cargos. A necessidade de reforçar o sistema de sanções associadas a essas hipóteses já foi cumprida pela Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar 135/2010), que aumentou o prazo da inelegibilidade para 8 anos. Entretanto, a verificação da eficiência dessa sanção precisa ser verificada com a análise de processos nas próximas eleições, reconhecida a constitucionalidade e a aplicabilidade integral da Lei da Ficha Limpa a partir das eleições de 2012.

As penas pecuniárias também se apresentam como mecanismo de contra-incentivo bastante adequado para as irregularidades referentes ao financiamento de campanhas. Já que o objeto em questão são valores monetários, é razoável esperar que partidos, candidatos e doadores estejam pouco dispostos a sofrerem perdas de natureza econômica. Nesse aspecto, revelam-se positivas as propostas do Anteprojeto 02/2011 que ampliaram as hipóteses e os valores previstos para essas penas, especialmente para os doadores que passarem dos limites estabelecidos, já que, como visto, tais limites são importantes garantias de igualdade na representação de interesses diversos.