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Com o colapso do banco Lehman Brothers, o ex-presidente norte-americano George W. Bush promoveu, em novembro de 2008, o primeiro encontro de cúpula do G-20 financeiro depois da crise dos EUA. Pessa reunião, os países emergentes, como o Brasil, a Índia e a China, discutiram com as tradicionais potências econômicas os rumos da economia e da política internacional.126 A atmosfera que cercou o encontro era de temor com respeito aos efeitos da crise financeira dos EUA. Da mesma forma como ocorreu durante os encontros do G-20 entre os ministros e os presidentes dos bancos centrais entre 1999 e 2000, a agenda dos debates do grupo posteriormente à crise de 2008 foi ampla e englobou diferentes tópicos. Dentre os assuntos discutidos em Washington 2008, estiveram: o protecionismo comercial, as políticas fiscais equilibradas com as estratégias de retomada do crescimento, promoção do desenvolvimento, supervisão financeira e políticas domésticas de regulação desse setor, reformas das instituições de Bretton Woods, ajuda financeira, temas sociais, energia, segurança alimentar e combate ao terrorismo.

A novidade foi que a reunião não foi somente realizada pelos ministros das finanças, mas também pelos chefes de Estados e de governo de cada país. A participação dos chefes de Estado e de governo no G-20 financeiro, antes um fórum exclusivo para ministros das economias, conferiu certa conotação de alta política aos temas monetários e financeiros não se restringindo

126 _{A reunião ministerial (ministros da economia) de São Paulo, que antecedeu a Cúpula de Washington, apresentou}

as intenções direcionadas à inclusão das economias emergentes no cenário das negociações economias internacionais. “Robert Zoellick, head of the World Bank, argued for a flexible arrangement involving the G7 group of the richest nations with the participation of other countries, such as Brazil, China, India, Mexico, Russia, Saudi Arabia and South Africa. However, Mr. Mantega complained the developing nations had been invited to G7 meetings “onlc to take part in the coffee breaks.” G-20 calls for bigger role to combat turmoil. The Financial Times, 8th _{november, 2008.}

somente aos técnicos especializados. Outra característica do grupo é a sua não institucionalização, ou seja, o grupo não é uma instituição formal, com sede, regras, normas, procedimentos e práticas de tomada de decisão próprias aos seus membros.

O clima de urgência e de temor diante da crise foi anunciado na primeira declaração oficial dos chefes de Estado:

“We, the Leaders of the Group of Twentc, held an initial meeting in Washington on November 15, 2008, amid serious challenges to the world economc and financial markets. We are determined to enhance our cooperation and work together to restore global growth and achieve needed reforms in the world’s financial scstems.” (Declaration Summit on

Financial Markets and the World Economy, Povember 15, 2008, p.1).

Os atores expressaram no documento as principais razões da crise: o protecionismo; a não regulação do mercado financeiro; a incompreensão, por parte dos Estados, sobre o funcionamento dos mercados e dos produtos financeiros; e a excessiva alavancagem financeira assumida pelos bancos privados. Outros fatores indicados foram: a falta de coordenação macroeconômica entre os Estados e a ineficiência e ineficácia dos programas de ajustes estruturais adotados pelos países devedores _ embora o documento não tenha esclarecido em detalhes os temas e as razões supracitados que colaboraram para agravar a crise.

Sobre o protecionismo econômico e comercial, o comunicado final destacou que

“National and regional authorities should also review business conduct rules to protect markets and investors, especiallc against market manipulation and fraud and strengthen their cross-border cooperation to protect the international financial scstem from illicit actors”

(Idem). E completou indicando o compromisso de que “within the next 12 months, we will

refrain from raising new barriers to investment or to trade in goods and services, imposing new export restrictions, or implementing World Trade Organizations (WTO) inconsistent measures to stimulate exports” (Idem, p.4).

Para enfrentar a crise e retomar o crescimento econômico, os atores destacaram a necessidade de coordenar no campo macroeconômico promovendo políticas de crescimento com equilíbrio fiscal e gastos públicos responsáveis: “as immediate steps to achieve these

objectives, as well as to address longer-term challenges, we will…Wse fiscal measures to stimulate domestic demand to rapid effect, as appropriate, while maintaining a policc framework conducive to fiscal sustainabilitc” (Idem). Esse tópico do crescimento com

equilíbrio fiscal sustentável foi um dos compromissos centrais assumidos pelos atores no G-20 ao longo dos anos.

Os líderes reconheceram que as raízes da crise estiveram fincadas nas práticas não reguladas do mercado financeiro e na incapacidade de os Estados monitorarem e capturarem as manobras arriscadas e lesivas praticadas pelo setor: “over the past months our countries have

taken urgent and exceptional measures to support the global economc and stabilize financial markets” (Idem, p.1). Para enfrentar a crise, o grupo enfileirou uma série de planos e de

intenções políticas para fortalecer os instrumentos de regulação e de supervisão da atividade financeira, como segue no quadro abaixo:

Resumo das propostas declaradas na Cúpula de Washington para o enfrentamento da crise

.

Ação nos itens da declaração. Objetivo.

Item 5. Reforço das instituições financeiras internacionais de Bretton Woods.

Item 7. Insta o FMI a prover liquidez através das suas linhas de financiamento de curto prazo e, ao mesmo tempo, demanda que a instituição flexibilize os seus padrões de condicionalidade.

Proteger as economias pequenas da crise; prover liquidez financeira em tempo de crise; reforçar o capital das instituições financeiras internacionais; e inserir as instituições financeiras internacionais na ação de combate à crise internacional.

Item 8. Princípios comuns para a regulação dos mercados financeiros internacionais. 1) Fortalecimento da transparência e da supervisão das atividades bancárias; 2) Fortalecimento dos instrumentos de regulação dos mercados financeiros; 3) Promoção da integridade dos mercados financeiros.

4) Reforço da cooperação internacional em matéria de regulação bancária.

5) Reforma das instituições financeiras internacionais.

Os projetos e os princípios para o fortalecimento dos instrumentos de regulação bancária procuram, no plano das promessas políticas, integrar e criar um modelo de regulação da atividade bancária comum.

Po que concerne ao quinto item da coluna ao lado, foi proposto que o Financial Stability Forum (FSF) seja reformado para incluir as economias emergentes no seu rol representativo. Po mesmo item, o FSF e o FMI monitorarão a atividade econômica internacional e agirão prontamente para antecipar eventuais crises.

Item 10. Tarefas designadas aos ministros das finanças.

1) Agir contra a pró-ciclicalidade nas políticas regulatórias. 2) Estruturar um padrão internacional de contabilidade para as atividades relacionadas ao segmento de seguros dos produtos financeiros.

3) Monitorar e regular o mercado de derivativos. 4) Monitorar as atividades de risco dos bancos.

5) E definir o escopo de ação das instituições responsáveis pela regulação da atividade financeira.

Compromisso com a economia global aberta.

1) Dar seguimento às ações relacionadas à rodada Doha. 2) Manter os compromissos com a agenda para o financiamento do desenvolvimento acordada em Monterrey, México, 2002.

Plano de ação para implementar os princípios das reformas: cinco princípios para a reforma.

1) Fortalecimento da transparência e da supervisão.

1) Ação imediata para março de 2009. Posicionar o FSF para

regular as atividades relacionadas com a atividade dos mercados financeiros privados.

2) Ação de médio prazo. Criação de um padrão global de

supervisão com regras, instrumentos de transparência e normas comuns a todos os atores.

Fortalecimento da regulação: regimes regulatórios.

1) Ações de curto prazo. O FMI, o FSF e outros regimes devem agir para mitigar a pró-ciclicalidade; o grau de alavancagem dos bancos, a compensações financeiras dos executivos e monitorar o capital de cada banco.

2) Ações de médio prazo. Criar o Financial Sector Assessment

Program (FSAP) para gerir um programa de supervisão e de regulação global da atividade bancária.

1) Ações imediatas para março de 2009. Regulamentação da

atividade bancária; da atividade ligada ao setor de seguros dos produtos financeiros; das atividades das empresas ligadas ao setor de ‘rating’; e definição de níveis adequados de recursos nos bancos para evitar a excessiva alavancagem.

2) Ações imediatas para março de 2009. Adoção de medidas

para regular o setor de derivativos (CDO-Credit Defaul Obligations), (CDS-Credit Default Swap) e os (OTC-Over the Counter.

3) Médio prazo: Tornar público as metodologias de avaliação

de risco das empresas de rating.

Fortalecimento da regulação:

monitoramento prudencial.

Fortalecimento da regulação: Administração do Risco.

1) Ações imediatas para março de 2009. Os bancos centrais

devem monitorar as ações de risco dos bancos; obrigar os bancos a assumirem posições de risco controladas; posicionar o comitê da Basiléia na atividade de monitoramento dos riscos assumidos pelos bancos.

2) Ações imediatas para março de 2009. As autoridades

devem criar instrumentos e mecanismos de monitoramento da atividade bancária em coordenação e em cooperação com entidades regionais.

3) Ações de médio prazo. Autoridades nacionais e

internacionais deverão promover ações de cooperação e de coordenação das atividades de monitoramente das atividades bancárias em plano internacional

Cooperação com outros instrumentos e organizações para monitorar as atividades de lavagem de dinheiro, como a parceria entre a OPU e o Banco Mundial pela Stolen Asset Recovery Inniciative (StAR).

Reforço da cooperação internacional. 1) Ações imediatas para março de 2009 e de médio prazo:

Cooperação em plano global entre os bancos centrais para a supervisão da atividade bancária.

Reforço das instituições financeiras internacionais.

1) Ações imediatas para março de 2009: Expansão do FSF

para incorporar os países emergentes na sua teia instituicional. O FMI e o FSF irão conduzir as atividades relacionadas com as políticas macro-prudenciais.

Rever a condição financeira do FMI e do Banco Mundial para a concessão de recursos onde seja necessário

2) Ações de médio prazo: reforma das instituições de Bretton

Woods para incorporar as economias emergentes. Fortalecimento das práticas fiscais adequadas.

Fonte: DECLARATIOP SUMMIT OP FIPAPCIAL MARKETS APD THE WORLD ECOPOMY Povember 15, 2008. Disponível em http://www.itamaraty.gov.br/temas/temas-multilaterais/governanca-global/g-20-

financeiro/g-20-declaracao-de-washington.

Sobre a regulação bancária, a declaração apontou que “national and regional authorities

should also review business conduct rules to protect markets and investors, especiallc against market manipulation and fraud and strengthen their cross-border cooperation to protect the international financial scstem from illicit actors” (Idem).

O G-20 evidenciou como um dos seus principais objetivos as reformas e o fortalecimento das instituições de Bretton Woods. O tema da reforma do FMI ganhou destaque, sendo a instituição instada a ampliar a sua participação no financiamento das economias emergentes e em desenvolvimento durante o período agudo da crise. Do excerto abaixo, destacam-se as propostas para alargar as linhas de financiamento do Fundo, criar novas linhas, flexibilizar as regras de condicionalidades do FMI já existentes e injetar novos recursos na instituição.127

“Help emerging and developing economies gain access to finance in current difficult financial conditions, including through liquiditc facilities and program support. We stress the International Monetarc Fund’s (IMF) important role in crisis response, welcome its new short-term liquiditc facilitc, and urge the ongoing review of its instruments and facilities to ensure flexibilitc. Encourage the World Bank and other multilateral development banks (MDBs) to use their full capacitc in support of their development agenda, and we welcome the recent introduction of new facilities bc the World Bank in the areas of infrastructure and trade finance. Ensure that the IMF, World Bank and other MDBs have sufficient resources to continue placing their role in overcoming the crisis.”

(Idem, p.2).

A governança e a legitimidade representativa dos atores no FMI estiveram em pauta no G-20 através da XIV revisão das cotas de representação e de votos dos países no Fundo. Esse esforço visto no G-20 seguiu as discussões feitas sobre a governança da instituição realizadas nos encontros da China (2005), da Austrália (2006) e da África do Sul (2007).

“Reforming International Financial Institutions: we are committed to advancing the reform of the Bretton Woods Institutions so that thec can more adequatelc reflect changing economic weights in the world economc in order to increase their legitimacc and effectiveness. In this respect, emerging and developing economies, including the poorest countries, should have greater voice and representation.” (Idem, p. 3).

127 _{O capítulo 5 sobre o FMI demonstrou empiricamente as transformações e as inovações feitas na instituição a}

partir do ano de 2008. O capítulo 5 informou sobre as novas linhas de financiamento criadas na instituição, demonstrou os dados relativos aos empréstimos e aos destinos dos recursos extendidos pelo FMI depois de 2008, debateu a questão da revisão geral das cotas e das vozes de representação dos Estados membros da instituição e analisou a maior emissão de Direitos Especiais de Saque do FMI. O capítulo 5 sustentou que as transformações observadas no FMI responderam as demandas feitas pelos Estados durante o processo G-20 finaceiro, mas foram mudanças incrementais e pouco expressivas diante da magnitude dos contornos do SMFI como um todo. Em suma, o FMI resguarda condição marginal na estrutural do SMFI contemporâneo.

Um plano de ação relacionado com a regulação e a supervisão dos mercados financeiros e das instituições financeiras privadas surgiu em Washington: fortalecimento da transparência; renovação dos instrumentos da regulação financeira; promoção da integridade financeira da instituição; reforço da cooperação internacional; e reforma das instituições financeiras e monetárias internacionais. O grupo enfatizou a importância da maior participação e da maior representação dos países no Financial Stabilitc Forum (FSF) _ que depois do encontro de Londres de 2009 foi ampliado e passou a se intitular Financial Stabilitc Board (FSB).128 _A

criação do FSB foi uma das mais importantes inovações relacionadas com a área da regulação e da supervisão da atividade financeira a partir dos encontros do G-20, como será demonstrado ao longo deste e do próximo capítulo.

Po plano das propostas, ao FSF foram direcionadas as tarefas relacionadas à definição dos grupos de trabalho e a nacionalidade dos membros que compuseram a sua mesa diretora. Ao FMI, ficou sob a sua responsabilidade monitorar e assegurar os progressos relacionados com a lista de ações a serem implementadas para regular o setor financeiro. Pesse sentido, e desde uma perspectiva sugestiva, “In an informal wac, a pcramidal governance structure (G20

at the top, supported bc the FSF and IMF) was taking place, though it would be enshrined in formal decision later” (APGELOPI, 2013, p. 100).

O comunicado apresentou um senso de urgência, foco e ações proativas para o fortalecimento dos regimes relacionados ao âmbito monetário e financeiro internacional. A declaração ofereceu propostas e planos de ação para fortalecer a cooperação política no plano da economia global e transmitiu a impressão de que os atores estão inclinados a caminhar na consolidação dos esforços para com a gestão dos assuntos econômicos internacionais. Instituições especializadas, como o FMI, o Comitê da Basiléia e o FSF, assim como os seus respectivos corpos técnicos, foram destacados para viabilizar, por exemplo, o fortalecimento dos regimes regulatórios financeiros. O primeiro item sobre a regulação financeira exemplifica esta percepção:

“The IMF, expanded FSF, and other regulators and bodies should develop recommendations to mitigate pro-ccclicalitc, including the review of how valuation and leverage, bank capital, executive compensation, and provisioning practices mac exacerbate ccclical trends.” (Washington Declaration, 2008, p.2).129

128 _{Po contexto das propostas para a regulação da atividade bancária, Walter Mattli e Pgaire Woods destacavam}

a improvável atuação do grupo na execução dos planos relacionados com essa temática na reportagem A neo architecture for global financial regulation. The Financial Times, november 19, 2009.

Um dos destaques dessa cúpula, e que merece ênfase, é a agenda para a governança monetária e financeira internacional composta por prioridades e por planos que definiram as instruções para a atuação das instituições econômicas internacionais. O outro fato notório foi a integração entre os líderes das economias centrais e em desenvolvimento na discussão sobre os rumos da economia e da política internacional dentro de uma iniciativa informal e não institucionalizada de governança.130 Assim como ocorreu com os encontros do G-20, durante os anos pré-crise de 2008, o de Washington não foi feito no FMI, na OPU ou na OMC, mas sim foi uma reunião ad hoc. A informalidade do G-20 é explicada, em parte, pela presença das economias emergentes e pela histórica informalidade representada por esta arena de governança que o antecedeu, o grupo G7/G8. O G-20 foi apresentado, no centro da maior crise econômica internacional, enquanto a iniciativa política que introduziria as economias emergentes nos possíveis esforços cooperativos gestores das relações monetárias e financeiras internacionais.

Washington 2008 foi o encontro que enalteceu, pelo menos nos discursos, os esforços correlacionados com a ampliação e com o fortalecimento das instituições econômicas, monetárias e financeiras internacionais. As linhas do documento oficial apresentaram as expressões ‘reformas das instituições internacionais’, ‘transparência’ e ‘integridade’ constantemente _ não deve ser negado que existiu um espaço entre as propostas e a execução concreta desses planos na realidade. Pgaire Woods sugeriu que, do ponto de vista positivo, a participação das economias emergentes nas discussões sobre os rumos políticos e econômicos internacionais foi um avanço em termos de governança: “the G20’s most important impact on

global governance was signaled clearlc at the first summit. A new, broader, group was sitting in the cockpit of the global economc and this was widelc picked up bc the world’s media”

(WOODS, 2010, p.5).

Especificamente, e para satisfazer um dos objetivos desta pesquisa, foram apresentados os planos e as intenções políticas para reformar e para fortalecer as instituições financeiras internacionais, especialmente o FMI. Em primeiro plano, o documento destaca a ampliação e as reformas das linhas de financiamento do FMI: “the IFIs should also continue to review and

adapt their lending instruments to adequatelc meet their members’ needs and revise their lending, role in the light of the ongoing financial crisis” (Idem, p.5). Desse modo, “we should explore wacs to restore emerging and developing countries’ access to credit and resume private

130 _{O tema do desenvolvimento também mereceu menção: “reaffirmed the agreement reached at the Monterrec}

WN conference on financing for development. That said, the results of this agreement and the Leaders pledges to assist developing countries resulted in rather pace outcomes (Idem, p.5).

capital flows which are critical for sustainable growth and development, including ongoing infrastructure investment (Idem).

***

As expectativas do discurso expressos no documento de Washington transmitiram a impressão de que o grupo poderia reestruturar os alicerces econômicos e políticos internacionais: regulação bancária, reforma das instituições de Bretton Woods, recapitalização dos bancos, combate ao protecionismo econômico e coordenação macroeconômica. Uma análise cronológica que capte somente as intenções apregoadas na documentação oficial do G- 20 daria a entender que esta iniciativa reergueria, fortaleceria, transformaria e ou mudaria as áreas da governança do SMFI. Para uma interpretação precisa sobre essa iniciativa durante os anos da crise, é necessário contrapor as intenções destacadas pela documentação oficial do grupo com as análises dos principais líderes, atores políticos e técnicos especializados nos assuntos financeiros e monetários veiculadas pela mídia.

Com relação ao encontro de Cúpula de Washington, vislumbrou-se, consultando os materiais da imprensa, a dificuldade dos atores em cumprir com os compromissos feitos na declaração da cúpula de Washington _ pelo menos no cenário de temor diante da crise de 2008. Pessa linha, também foram transmitidas as impressões de que o G-20 não poderia, sob hipótese alguma, ser associado com um novo momento Bretton Woods dos anos 1940. Em suma, desde o seu ressurgimento em 2008, cautela foi conferida à capacidade desse fórum de redefinir os contornos da governança econômica global. Logo, a mídia elucidou as dificuldades da economia e da política internacional do G-20 financeiro.

O teor de ceticismo com respeito aos anseios por um possível avanço e reforço institucional foi diretamente atrelado aos possíveis papéis a serem exercidos pelos EUA:

“moreover, neither the new president (Obama) nor the congress will seriouslc contemplate ancthing that might be seen as a surrender of sovereigntc to international bodies.”131 _{Os meios}

jornalísticos sinalizavam que os EUA, o principal ator das relações políticas e econômicas