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Acompanhar as premissas da política social brasileira, pressupõe recorrer às características do início do capitalismo no país, em um processo de transição, condicionado pelos dinamismos do mercado mundial e, neste caso, marcado pela adaptação do sistema colonial aos novos tempos.

A transição – claramente não clássica – para o capitalismo no Brasil, então, foi marcada por uma visão estreita do dinamismo do mercado interno e destinava-se a impedir qualquer crescimento a partir de dentro. Prevaleceram os interesses do setor agroexportador e o ímpeto modernizador não obteve forças suficientes para engendrar um rumo diferente,

capaz de gerar mudanças que subtraísse os interesses da aristocracia agrária (BOSCHETTI; BEHRING, 2011).

Verifica-se então, que a estruturação da política social no Brasil ocorreu a partir do processo de formação do capitalismo, pautada em circunstâncias próprias da realidade, enquanto país periférico e em desenvolvimento, marcado por uma história de forte desigualdade, cujo peso do escravismo deixou marcas até o presente, nesta sociedade. Como afirma Ianni (1992) apud Bering (2011), o Brasil capitalista moderno seria, então, um “presente que se acha impregnado de vários passados”.

O início do século XX, no Brasil, foi marcado pela formação dos primeiros sindicatos na agricultura e nas indústrias. Em 1907, o direito à organização sindical foi reconhecido, além da influência do movimento socialista e anarquista, trazidos pelos imigrantes para o país. Neste contexto, houve mudanças no cenário político e social por meio da correlação de forças com o Estado brasileiro que acarretou em conquistas significativas, como a redução da jornada de trabalho. Em 1923, foi promulgada a Lei Eloy Chaves, que institui as CAPS, pode-se dizer que neste momento a política social teve início no Brasil (PEREIRA, 2002).

As primeiras décadas deste século foram marcadas por acontecimentos mundiais que afetaram, sobremaneira, a economia e a política brasileiras, quais sejam: a Revolução Russa de 1917, que influenciou na fundação do Partido Comunista Brasileiro, em 1922, período em que também se realizou a importante Semana de Arte Moderna. O advento da crise de 1929 teve como repercussão, no Brasil, uma mudança da correlação de forças no interior das classes dominantes, como também trouxe consequências significativas para os trabalhadores.

Na década de 1930, vive-se um período de grandes transformações socioeconômicas, em decorrência do processo de industrialização, com a passagem do modelo de desenvolvimento agroexportador para o urbano industrial. Este processo foi palco para as primeiras lutas e iniciativas de legislação voltadas aos trabalhadores. Porém, a questão social, apesar de não ser mais caso de polícia, ainda não era uma questão de política.

O Sistema de Proteção Social brasileiro que se manteve presente por quase todo o século XX, foi organizado durante as décadas de 1930 e 1940. A Era Vargas (1930 a 1945) como ficou conhecido o governo de Getúlio Vargas, possuía cunho ditatorial e populista, pois adotava uma política de massa, em que algumas das reivindicações da população eram atendidas, mas havia forte controle da classe trabalhadora. Buscava-se governar com medidas

radicais, mas ao mesmo tempo, impulsionar a construção de um estado social, em sintonia com os processos internacionais.

As principais medidas de proteção social ocorridas na década de 1940, durante o governo Vargas foram:

(...) instituição do salário mínimo; reestruturação do Ministério da Educação e Saúde; promulgação da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT); criação do imposto sindical; do Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS), de nova legislação sobre acidentes de trabalho, do Serviço Especial de Saúde Pública (SESP)... (...), do Departamento Nacional da Criança, da Comissão Nacional de alimentação, do Serviço Social do Comércio (SESC), do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), do Serviço Social da Indústria (SESI), do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), da Lei Orgânica do Ensino Comercial e da Fundação da casa Popular (PEREIRA, 2002, p.132).

A Ditadura Militar de Vargas, como assim ficou conhecida, caracterizou-se como um modelo econômico concentrador e excludente, marcado pelo desprezo das massas, priorização do capital estrangeiro, com a ideologia de que os empregos se multiplicariam em decorrência do desenvolvimento econômico. Nesse sentido, “no contexto da perda de liberdades democráticas, de censura, prisão e tortura para as vozes dissonantes, o bloco militar-tecnocrático-empresarial buscou adesão e legitimidade por meio da expansão e modernização das políticas sociais” (FALEIROS apud BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.136).

O período de introdução da política social brasileira teve seu desfecho com a Constituição de 1937 – a qual ratificava a necessidade de reconhecimento das categorias de trabalhadores pelo Estado – e, finalmente, com a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), promulgada em 1943, selou-se o modelo corporativista e fragmentado do reconhecimento dos direitos no Brasil (BOSCHETTI; BEHRING, 2011). Neste momento, o Sistema de Proteção Social foi marcado por dois momentos distintos. O primeiro modelo teve como base o seguro social, estabelecido através de contrato. Neste modelo, os indivíduos ocupavam uma dada posição na estrutura produtiva e o direito social estava atrelado a uma contribuição prévia. O segundo modelo era o assistencial e se destinou à população que não foi atendida pelo primeiro modelo, tendo em vista que não possuíam vínculos trabalhistas reconhecidos pela legislação (LINHARES, 2005).

O período compreendido entre os anos de 1946 e 1964 foi marcado por forte disputa de projetos e intensificação das lutas de classes. A burguesia brasileira encontrava-se fragilizada, e as organizações político-partidárias se dividiam entre a União Democrática

Nacional (UDN), o Partido Social Democrático (PSD) e Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Nesse período, os avanços para a política social foram mínimos, pois a disputa com outros projetos, em termos de agenda governamental, não priorizou esta área. A instabilidade institucional do período dificultou consensos em torno de um projeto nacional, na qual estava a política social. Portanto, teve-se um período marcado pela expansão lenta dos direitos, que se manifestaram ainda de forma corporativista e fragmentada.

Verificam-se avanços na área da previdência social, que passou a ser tratada como questão “técnica e atuarial”, sendo unificada, uniformizada e centralizada no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), em 1966. Ressalta-se, também, a criação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural, em 1971, que ampliou a previdência social para os trabalhadores rurais. Além disso, houve a cobertura previdenciária para alguns segmentos de trabalhadores, como as empregadas domésticas (1972), os jogadores de futebol e os autônomos (1973).

Reitera-se que os avanços descritos no parágrafo anterior, congregam uma estratégia de controle social por parte do Estado, via implementação de programas sociais, como forma de compensar a repressão e o arbítrio direcionados anteriormente – no período da Ditadura – aos movimentos sociais e ao movimento sindical, que se expandiam naquele período.

Todavia, a estratégia de controle social não impediu a rearticulação da sociedade civil14, sobretudo a partir da década de 1970, período em que se verificou forte eclosão dos denominados “novos movimentos sociais” e a estruturação do se chamou de “sindicalismo autêntico”, além do reordenamento dos partidos políticos, com a organização de novos partidos, entre eles o PT, o movimento do PMDB, e outros clandestinos de esquerda, com destaque para intensa atuação da Igreja Católica, através das Comunidades Eclesiais de Base – CEB (SILVA; YASBEK; GIOVANNI, 2012).

Em 1974, começaram a surgir os primeiros sinais de esgotamento do projeto tecnocrático e modernizador-conservador estabelecido pela Ditadura, em virtude dos impactos da economia internacional, que restringiu o fluxo de capitais e os limites do mercado interno. Os anos seguintes foram marcados pela decadência do regime e pelo início de um processo de

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Importa afirma que “essa dinâmica social tinha como elemento mobilizador, novas demandas sociais pelo resgate da dívida social acumulada e agravada durante o período da ditadura militar, e, consequentemente, pela ampliação de direitos sociais, num movimento de alargamento da concepção de cidadania” (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2012, p.26)

transição para a democracia que condicionou a adesão do Brasil às orientações conservadoras neoliberais, em andamento em outros países. Logo, as consequências advindas com o esgotamento do milagre econômico15 começaram a se mostrar com todo vigor, e o endividamento externo, agravado pelo início da crise econômica internacional, acarretou inúmeros prejuízos.

Os efeitos da crise do endividamento foram muitos: empobrecimento generalizado da América Latina, especialmente no seu país mais rico, o Brasil, crise dos serviços sociais públicos em um contexto de aumento da demanda em contraposição a não expansão dos direitos; desemprego; agudização da informalidade da economia; favorecimento da produção para exportação em detrimento das necessidades internas (BEHRING; BOCHETTI, 2011).

Assim, a década de 1980, considerada a década perdida do ponto de vista econômico (BEHRING, 2011), pois apresentou um cenário de “crise econômica internacional” que se consolidou nos anos seguintes, também marcada, contraditoriamente, por um período de avanços, nas conquistas democráticas, em função das lutas sociais e da Constituição Federal brasileira de 1988, conhecida como constituição cidadã.

Essa constituição introduziu a noção de direitos sociais universais e instituiu a Seguridade Social que agregou a Assistência Social, junto com a Previdência Social e a Saúde. Desta forma, a Assistência Social passou a constituir o chamado “Tripé da Seguridade Social”, deixando de ser vista como ação de caridade e clientelismo, como antes era conhecida, e passando a ser tratada como direito do cidadão e dever do Estado. Elevou-se, então, à condição de política pública de Seguridade Social.

Contudo, a implementação do conteúdo constitucional estabeleceu uma gama de avanços, pautados na ampliação dos direitos sociais, visando sua universalização. Entretanto, ademais do cenário de conquistas, a década de 1980 foi marcada pela adoção, por parte do governo brasileiro, do projeto de desenvolvimento econômico sob a orientação neoliberal16. Observou-se o “desmonte” do Estado brasileiro para adaptação passiva à nova lógica do capital.

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Período em que se registraram os maiores índices de desenvolvimento e crescimento econômico do país, ocorrido durante o Regime militar no Brasil, especialmente entre 1969 e 1973, no governo Médici. Todavia, a rápida expansão da economia trouxe como contrapartida o aumento da concentração de renda e da pobreza da população brasileira (CARVALHO, 2012).

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O projeto neoliberal tem como objetivo principal inserir o país na competitividade da economia mundial globalizada, embora tal inserção ocorra de maneira seletiva e subordinada. Assim, o Estado torna-se submetido à lógica do mercado, dificultando o processo da luta social por conquistas sociais que possam elevar o padrão de vida da população brasileira (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2006, p.25).

Todavia, esse processo de ampliação dos direitos sociais rumo à universalização, que se construiu no âmbito do avanço da democratização da sociedade brasileira, passou a ser fortemente combatido e interrompido durante toda a década de 1990, quando o Governo Brasileiro passou a adotar, tardiamente, o chamado projeto de desenvolvimento econômico, sob a orientação da ideologia neoliberal, na busca de inserção do Brasil na chamada competitividade da economia globalizada. Registra-se também forte reação das elites conservadoras no Congresso, impedindo a regulamentação dos direitos sociais indicados na Constituição de 1988(SILVA; YASBEK; GIOVANNI, 2012, p.27).

A decisão de seguir os ditames internacionais e optar pelo ajuste econômico no Brasil, trouxe como conseqüências a estagnação do crescimento econômico, a precarização e a instabilidade do trabalho, o desemprego e o rebaixamento do valor da renda do trabalho, com a consequente ampliação e o aprofundamento da pobreza, que se estendeu, inclusive, para os setores médios da sociedade.

Nesse período, a política econômica do país foi marcada pela dependência e subordinação aos ditames internacionais. No governo de Fernando Collor de Melo (1990 - 1992), pôde-se observar a prevalência da ideologia neoliberal pautada na privatização de empresas estatais, na abertura da economia ao mercado internacional por meio de incentivos fiscais. No âmbito do social, as políticas justificavam-se pelo caráter focalizado e restrito.

A opção pelo ajuste econômico no Brasil, como em outros países, sobretudo nos denominados emergentes, teve como consequência a estagnação do crescimento econômico e a precarização e instabilidade do trabalho, o desemprego e o rebaixamento do valor da renda do trabalho, com consequente ampliação e o aprofundamento da pobreza, que se estende, inclusive, para os setores médios da sociedade (SILVA; YASBEK; GIOVANNI, 2012, p.27).

Portanto, os anos de 1990 representaram um período de profunda contradição na área do bem-estar social no Brasil. Por um lado, houve avanço no plano político-institucional, com o estabelecimento da Seguridade Social e dos seus princípios de descentralização e participação social, instituídos pela Constituição Brasileira de 1988. Por outro lado, observa- se, no plano de intervenção do Estado sobre o social, um movimento orientado por posturas restritivas, com a adoção de critérios de cortes de renda cada vez mais baixos para fixação da linha de pobreza, para facilitar o acesso das populações, por exemplo, aos PTR em grande expansão no Brasil, a partir de 2001 (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2012).

Verifica-se, então, que o desmonte dos direitos sociais conquistados estava em curso, pois não se tinha a expansão dos programas e serviços sociais em uma conjuntura cujo crescimento da pobreza solicitava mais investimento do Estado, sobre o atendimento das

necessidades coletivas básicas dos trabalhadores. Contraditoriamente, adotaram-se medidas focalizadas e restritivas.

No que se refere à adoção de mínimos sociais, é importante considerar a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993, no governo Itamar Franco (BRASIL, 1993). Este documento teve o mérito de incluir no ideário e debate sobre a proteção social a concepção de Mínimos Sociais, definindo, em seu artigo 1º, a Assistência Social como uma Política de Seguridade Social não contributiva. A partir disso, a referida Lei passou a orientar o debate acerca das propostas de renda mínima no país.

Marcado pelo caráter civilizatório presente na consagração de direitos sociais, a LOAS exige que as provisões assistenciais sejam prioritariamente pensadas no âmbito das garantias de cidadania sob vigilância do Estado, cabendo a este a universalização da cobertura e a garantia de direitos e acesso para serviços, programas e projetos sob sua responsabilidade (BRASIL, 2004b, p.32).

Com o intuito de regulamentar as disposições da LOAS, em 2004, através da Resolução nº 145/04, foi aprovada a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), bem como a criação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), na perspectiva de materializar o conteúdo da LOAS. O SUAS define e organiza os elementos essenciais e imprescindíveis à execução da política de assistência social, com a normatização dos padrões dos serviços, a qualidade no atendimento, os indicadores de avaliação e resultado, a nomenclatura dos serviços e da rede socioassistencial (BRASIL, 2004b).

Dessa maneira, o Sistema de Proteção Social17 ganhou nova forma, tendo como objetivos:

Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem; contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbanas e rurais; e assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e comunitária (BRASIL, 2004b, p.33).

A Proteção Social no Brasil, através do SUAS, passou a se dividir em: Proteção Social Básica, tendo como objetivo prevenir situações de risco; e Proteção Social Especial,

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Segundo a NOB/SUAS, a Proteção Social consiste no conjunto de ações, cuidados, atenções, benefícios e auxílios ofertados pelo SUAS para redução e prevenção do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, à dignidade humana e à família como núcleo básico de sustentação afetiva, biológica e relaciona (BRASIL, 2005).

que se divide em Proteção Social Especial de Média Complexidade, que se destina a atender às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos, como também Proteção Social Especial de Alta Complexidade, cujo objetivo é a proteção integral a famílias e a indivíduos que se encontram em situação de ameaça, necessitando serem retirados de seu núcleo familiar e ou comunitário.

No que se refere aos PTR, o ano de 1991, é considerado o marco inicial sobre a temática. Marcado pela aprovação do projeto de Lei n° 80/1991 de autoria do então senador Eduardo Suplicy, do Partido dos Trabalhadores, que propunha a instituição, em âmbito nacional, do Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM).18

A partir desse período, instituiu-se um debate, embora restrito, mas que introduziu, definitivamente, na agenda pública brasileira, a possibilidade da implementação dos PTR, permitindo o surgimento das experiências pioneiras em Campinas, Brasília, Ribeirão Preto e Santos, seguidas de outras propostas pelos municípios e estados brasileiros. “Têm-se, então, os primeiros esforços de implantação dos denominados programas de renda mínima ou bolsa escola, no contexto de Sistema Brasileiro de Proteção Social” (SILVA; YASBEK; GIOVANNI, 2011, p.38).

Os PTR inauguram um debate, que se aprofundou durante toda a década de 1990, passando a se constituir, nesse início do século XXI, o que já se pode considerar a estratégia principal no eixo da Política de Assistência Social do Sistema Brasileiro de Proteção Social na atualidade.

Refere-se a um panorama do que na América Latina vem sendo denominado de Programas de Transferência de Renda condicionados e focalizados na pobreza e na extrema pobreza, evidencia, a partir da última década do século passado, no contexto da reestruturação produtiva da economia e sob a orientação da ideologia neoliberal, profundas transformações no campo das políticas sociais (SILVA, 2011, p.103).

A autora ressalta, que neste âmbito, o que se destaca é a interrupção de um processo em curso pela universalização de direitos sociais, produto de lutas sociais, com a substituição de políticas e programas universais por programas focalizados na pobreza e na

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O projeto de Suplicy foi aprovado pelo Senado em 16 de dezembro de 1991. Para ser sancionado pelo Presidente da República, deveria passar pela apreciação da Câmara dos Deputados. Nesta, porém, o projeto permaneceu de 1992 a 1996, na Comissão de Finanças e Tributação, sendo substituído por outro texto, de autoria do relator Germano Rigotto. Nessa altura, outro projeto semelhante, do Deputado Nelson Marchezan, tramitou na Câmara, voltou ao Senado, e na forma de um parecer do senador Lúcio Alcântara (PSDB- CE), recebeu aprovação final na Câmara e sanção do presidente da República (PEREIRA, 2002).

extrema pobreza. Embora esta incursão tenha gerado maior visibilidade da pobreza, suas determinações estruturais geradoras e da desigualdade social são desconsideradas. Tal posicionamento tem orientado as políticas sociais no continente.

Dessa forma, dando continuidade ao trabalho, apresentam-se a seguir elementos básicos sobre os PTR no Brasil, afim de, em um segundo momento, abordar o PBF, caracterizando surgimento, conceituação, forma de acesso, abrangência, tipos de benefícios abrangidos pelo Programa, dentre outras questões.