2. BÖLÜM/KENTSEL DÖNÜŞÜM
2.7. Kentsel Dönüşümün Yasal Dayanakları
248 MELİKŞAH, Kentsel Dönüşüm Uygulamalarının Hukuki Boyutu,s. 109. 249
Kentsel dönüşüm kavramı yasal düzenlemelerimizde ilk olarak 5104 sayılı Kuzey Ankara Kentsel Dönüşüm Projesi Kanun ile kullanılmışsa da kentsel dönüşümü sağlayan uygulamalar 5104 sayılı kanun yürürlüğe girmeden önce de yapılmakta idi250.
3194 sayılı İmar Kanunu, 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu gibi yasal düzenlemeler dolaylı olarak kentsel dönüşüm uygulamalarına dayanak teşkil edebilirse de günümüz itibariyle 5104 sayılı kanun ile başlayan süreçle kentsel dönüşüm kavramına yasalarımızda doğrudan yer verilmektedir.
5104 sayılı Kuzey Ankara Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu, belirli bir bölgede öngörülen kentsel dönüşüm uygulamalarını, daha sonra yürürlüğe giren 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun ise adından da anlaşılacağı üzere yıpranan tarihi ve kültürel varlıklar üzerindeki kentsel dönüşüm uygulamalarını konu almaktadır.
Ülkemizde kentsel dönüşüm uygulamalarının yasal dayanağını oluşturan yasal düzenlemeler, konuyu doğrudan ve dolaylı olarak düzenleyen kanunlar şeklinde aşağıdaki gibi kategorize edilebilir:
A) Doğrudan Kentsel Dönüşüm Projelerine Özgülenen Düzenlemeler
1. 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun,
250ÜSTÜN, G., Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, 1. Baskı, İstanbul, XXII Levha Yayınları,
2. 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun Uygulama Yönetmeliği,
3. 5104 Sayılı Kuzey Ankara Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu, 4. Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı,
5. 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun,
B) Dolaylı Olarak Kentsel Dönüşüm Projelerini Düzenleyen Kanunlar
1- 5393 Sayılı Belediye Kanununda Kentsel Dönüşüme İlişkin Düzenlemeler, 2- 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda Kentsel Dönüşüme İlişkin
Düzenlemeler,
3- 775 Sayılı Gecekondu Kanununda Kentsel Dönüşüme İlişkin Düzenlemeler, 4- 2985 Sayılı Toplu Konut Kanununda Kentsel Dönüşüme İlişkin
Düzenlemeler,
5- 3194 Sayılı İmar Kanununda Kentsel Dönüşüme İlişkin Düzenlemeler,
6- 2863 Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununda Kentsel Dönüşüme İlişkin Düzenlemeler,
Günümüzde dönüşüm sürecine yön veren ilk ve en önemli yasal düzenleme 5393 sayılı Belediye Kanunu’dur. Belediyelere kentsel dönüşüm yapma yetkisi ilk olarak 2005’te yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesine göre yer verilmiştir. Bu madde şu şekildedir; “Belediye, kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek; konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya kentin tarihî ve kültürel dokusunu korumak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine konu olacak alanlar, meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile ilân edilir. Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında yıkılarak yeniden yapılacak münferit yapılarda ilgili resim ve harçların dörtte biri alınır. Bir yerin kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilân edilebilmesi için; o yerin belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması ve en az ellibin metrekare olması şarttır. Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılmasında anlaşma yolu esastır. Kentsel dönüşüm ve gelişim projesi kapsamında bulunan mülk sahipleri tarafından açılacak davalar, mahkemelerde öncelikle görüşülür ve karara bağlanır”.
5393 sayılı kanunun her ne kadar 73. maddesinde kentsel dönüşüm konusuna değinilse de, aynı yasanın, “Arsa ve Konut Üretimi” başlıklı 69. maddesiyle belediyelere; düzenli kentleşmeyi sağlamak, beldenin konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşılamak için belediye ve mücavir alan sınırları içinde, özel kanunlara göre korunması gerekli yerler ile tarım alanları dışındaki imarlı ve altyapılı arsalar üretme, konut, toplu konut yapma, satma, kiralama ve bu amaçlarla arazi satın alma, kamulaştırma, bu arsaları trampa etme, bu konuda ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşları ve bankalar ile işbirliğine girme ve gerektiği zaman onlarla ortak projeler
gerçekleştirme yetkisi verilmiştir. Kentsel dönüşüm ve gelişim alanı başlığı altındaki 73. madde ile de belediyelerin kentin gelişimine uygun bir şekilde eskiyen kent alanlarını yeniden inşa ve restore etmek, konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatı alanları oluşturmak, deprem tehlikesine karşı önlemler almak yahut kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak için kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilecekleri belirtilmiştir. Kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine konu olacak alanların ilanı söz konusu maddeye istinaden belirlenecek yerin, belediye yahut mücavir alan sınırları içerisinde olması ve alanın en az elli bin metrekare olması koşulunu içermektedir. Adı geçen kanunda, kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarındaki yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılması anlaşma yolunun esas olması gerektiği belirtilerek kentsel dönüşüm ve gelişim projesi kapsamında olan mülk sahiplerince açılacak davalar mahkemelerde öncelikle görüşülüp karara bağlanması hükmü getirilmiş olup böylelikle projenin uygulama geçme süresinin kısaltılması amaçlanmıştır.
Kanunun 73. maddesi her ne kadar belediyelere kentsel dönüşüm yapma yetkisi verse de aslında uygulama aşamasında önemli sorunlara sahiptir. kanunda kentsel dönüşüm ve gelişim projelerinin sınırlarının belirlenmesinde alan büyüklüğü ve mücavir alan sınırları içinde kalmasının dışında herhangi bir kriter bulunmamaktadır. Kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine konu alanların meclis üyelerinin kararıyla ilan edilmesi hükmü getirilirken bilimsel etütleri gerektiren alan tespitinde uzman desteğinin alınması konusuna ise değinilmemiştir. Kentsel dönüşüm süreçlerinin yönetiminde ve uygulanmasında görev alacak olan şehir planlama, mimarlık, harita gibi konularda uzman akademik kadronun alan sınırı belirlenmesinde de en azından danışman olarak görev almaları, bu doğrultuda
belediyelere, yerel yönetimlere danışmanlık yapmaları ve bilimsel yaklaşımlarını ifade etmeleri gerekmektedir.
Kanunda kentsel dönüşüm proje alanı tanımlanırken sağlıklaştırma, iyileştirme gibi kavramlara yer verilmemiş, buna karşılık 73. maddede “kentsel dönüşüm proje alanında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı” ifadesi getirilmiştir. Bu sebepten ötürü yapıların yıkımının nasıl olacağı açık bir şekilde belirtilmemiştir. Söz konusu kanunda aynı zamanda belediyenin yetkilendirdiği kamulaştırma konusu hususunda, kamulaştırma yönteminin nasıl yapılacağı belirtilmemiştir. Kanunun 13. maddesindeki hemşeri hukuku, 76. maddesindeki kent konseyiyle ilgili her ne kadar planlama alanında yaşayanların haklarının korunması, katılımıyla ilgili hususlar bulunsa da esas itibariyle katılım konusu açık bir şekilde belirtilmediği gibi uygulanabilirliği hususunda da herhangi bir tanım söz konusu değildir. Söz konusu maddede yer alan tanımların bağlayıcı taraflarının bulunmaması sebebiyle günümüze kadarki süreçte yönetim birimlerince göz ardı edilen kavramlardır.
5393 sayılı Belediye Kanunu ne kadar yerel yönetimlere yani ilçe belediyelerine kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanının uygulaması yönünde yetkiler verse de aslında süreçte esas onay ve uygulama işlemleri merkezi yönetime bırakılmıştır. Öyle ki, kanun sözde uygulama işlemlerini ilçe belediyelerine verirken, bir alanın kentsel dönüşüm alanı ilan edilmesi Büyükşehir Belediyelerine aittir. Aynı zamanda alan içerisinde kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde Bakanlar Kurulu kararı ile uygulama yapılacağı kararları getirilmiştir.
10.07.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun amacı 1. Maddede, “Büyükşehir belediyesi yönetiminin hukukî statüsünü düzenlemek, hizmetlerin plânlı, programlı, etkin, verimli ve uyum içinde yürütülmesini sağlamaktır.” şeklinde tanımlanmaktadır. Kanunun “Büyükşehir Belediyesinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı 7. Maddesinin (e) bendinde 5393 sayılı Belediye Kanununun çalışmanın önceki başlığında belirtilen 69. ve 73. maddelerindeki yetkileri kullanmakla görevlendirilmiştir. Bu nedenle aslında 5393 sayılı kanunda belirlenen katılım, uygulama vs. gibi sorunları bu kanunda kapsamaktadır.
2.7.3. 5366 Sayılı Kanun
5366 Sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkındaki Kanun 16.6.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Kanunun amacı; 1. Maddede de belirtildiği gibi, “Bu Kanunun amacı, Büyükşehir belediyeleri, büyükşehir belediyeleri sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediyeleri, il, ilçe belediyeleri ve nüfusu 50.000′in üzerindeki belediyelerce ve bu belediyelerin yetki alanı dışında il özel idarelerince, yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabiî afet risklerine
karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasıdır”dır.
Bu kanun, her ne kadar kentsel dönüşüm uygulamaları ile doğrudan ilişkili olarak görülse de aslında tarihi ve kültürel varlıkların olduğu bölgelerde yenileme yapılmasına ilişkin uygulanan bir kanundur. Bu alanlarda yapılacak uygulamalarda kanun; büyükşehir, il ve ilçe belediyelerini yetkilendirmiştir. Yenileme alanı kararının alınması, kanunda madde 10'da da belirtildiği üzere; yetkili idarenin meclis üye tam sayının salt çoğunluğunun kararı ile alınmaktadır. Sonrasında, Büyükşehir belediyesi sınırları içerisindeki ilçe ve ilk kademe belediye meclislerince alınan kararlar onaylanmak üzere Büyükşehir Belediye Meclisine sunulmaktadır.
Yenileme alanının onaylanma aşaması ise madde 11’de de belirtildiği üzere yetkili idarelerin kesinleşen kararlarının Bakanlar Kurulu’nun onayına sunulması ile gerçekleşmektedir. Yenileme alanı kararı, Bakanlar Kurulu kararının Resmi Gazete’de yayımlandığı tarihte yürürlüğe girer ve uygulama bir yıl içinde başlatılmaktadır. Kanun yönetmeliğinde, belirlenen alanda, örgütlenme, katılım ve kamuoyunun bilgilendirilmesi başlığı altındaki Madde 5'te "Yenileme projelerinin hazırlık ve uygulama sürecini yürütmek, yönlendirmek, denetim ve koordinasyonunu sağlamak, gelir ve giderlerini takip etmek, planlamasını yapmak amacıyla uygulama birimi oluşturulur. Diğer mahalli idarelerle ortak proje yapılması halinde uygulama birimi bu idareler tarafından müştereken oluşturulur” ibaresi yer almaktadır.
Yukarıda da ifade üzere yenileme alan sınırlarının belirlenmesinde herhangi bir bilimsel kriter bulunmamaktadır. Alan sınırının belirlenmesi sürecinde herhangi bir bilimsel içerikli rapor refere edilmemiştir. Yönetmelikte kamulaştırmaya ilişkin hükümlerin yer aldığı 24. Maddede yenileme alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırmasında anlaşma yolu esas alınmış; anlaşmanın
sağlanamadığı hallerde ise yetkili idarelere kamulaştırma yetkisi verilmiştir. Söz konusu kanunla aslında, Kentsel dönüşüm süreci, yıpranmış tarihi alanların yıkılarak, daha yüksek ve rant amaçlı yapılarla fiziksel olarak yenilenmesi olarak tariflenmektedir. Bu kanunun uygulama alanlarına bakıldığında özellikle İstanbul’un merkezindeki tarihi ve arazi değeri yüksek olan bölgelerin seçildiği görülmektedir. Kanun en önemli örneklerinden biri Sulukule Projesi olup bu projeyle rant paylaşımının tamamen özel sermaye üzerinde gelişmesi ve birçok tarihi yapının tahribatı ulusal basında yer aldığı gibi uluslararası basına da yansımıştır.
5366 sayılı kanunda da dönüşüm alanlarını belirleme kriterleri tanımlanmamış, bu süreçte il özel idareleri ve belediyelerin proje uygulama, denetim gibi süreçlerdeki yetki ve sorumlulukları detaylı biçimde ele alınmıştır. Bu durum, uygulamada söz sahibi kurumlar arasında yetki karmaşalarının oluşmasına neden olmaktadır251.
2.7.4. 2985 Sayılı Toplu Konut Kanunu
02.03.1984 tarihli Toplu Konut Kanunu’nun 1. Maddesinde “Konut ihtiyacının karşılanması konut inşaatını yapanların tabi olacağı usul ve esasların düzenlenmesi, memleket şart ve malzemelerine uygun endüstriyel inşaat teknikleri ile araç ve gereçlerin geliştirilmesi ve Devletin yapacağı desteklemeler bu Kanun hükümlerine tabidir” denmekte olup; konut ihtiyacını karşılamak amacıyla çıkarılan bir kanundur.
251 GENÇ, N., Türkiye’de Kentsel Dönüşüm: Mevzuat ve Uygulamaların Genel Görünümü,
Toplu Konut İdaresi’nin (TOKİ) kaynaklarının hangi amaçla kullanılacağı kanunun 2. Maddesinde belirtilmiş, bu Kanun kapsamında yürütülecek faaliyetler tespit edilmiştir.
Kanunun 5162 sayılı kanunla değiştirilen 4. Maddesine göre Toplu Konut İdaresi “mülkiyeti kendisine ait arsa ve arazilerden konut uygulama alanı olarak belirlediği alanlar veya valiliklerce toplu konut iskân sahası olarak belirlenen alanlar” dışında ayrıca gecekondu alanlarında da “her tür ve ölçekteki imar plânlarını yapmaya, yaptırmaya ve tadil etmeye yetkilidir” denmektedir.
Söz konusu kanunun 7. Maddesinde ise TOKİ için “gecekondu bölgelerinin tasfiyesine veya iyileştirilerek yeniden kazanımına yönelik olarak gecekondu dönüşüm projeleri geliştirebilir, inşaat uygulamaları ve finansman düzenlemeleri yapabilir” denmektedir.
Kanunun bu hükümleri ile TOKİ’nin ucuz konut ve arsa üretimi yaparak konut ihtiyacını karşılaması ve sağlıksız yapılaşmanın engellenmesinin sağlanması hedeflenmiştir. Kanun’un diğer bir hedefi de, gecekondu bölgelerinin dönüştürülmesinin sağlanması tarihi ve kültürel değerlerin korunup yenilenmesidir. Fakat kanunun arsa üretiminden teknik ve sosyal altyapı ve finansman konularına kadar bir bütün halinde ele almasına rağmen, konut ve altyapı sorunlarını tamamen fiziksel olarak ele alınması ve kentsel dönüşüm sürecini yönetirken sosyal, ekonomik ve fiziksel sorunların kanunla çözülememesi nedeniyle olumlu sonuçlar alınmamıştır252.
252GÖRGÜLÜ,Z./DİNÇER,İ./ENLİL,Z./ÖRNEK,E./KURTARIR,E./ALTINOK,E.,Mahalle
Ölçeğinde Kentsel Dönüşüm Modeli, Küçükbakkalköy Örneği, Yıldız Teknik Üniversitesi, Şehir ve Bölge Planlama Bölümü, İstanbul,2006.
2985 sayılı Toplu Konut Kanunu da kentsel dönüşüm proje alanlarının belirlenmesi ve örgütlenme modelinin nasıl oluşturulacağının yanı sıra sosyal boyutunun nasıl ele alınacağına dair bir düzenleme getirilmemiştir253.
2.7.5. 2863 Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nda, kültür ve tabiat varlıkları tanımlanmıştır. Bu Kanunun amacı; korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili tanımları belirlemek, yapılacak işlem ve faaliyetleri düzenlemek, bu konuda gerekli ilke ve uygulama kararlarını alacak teşkilatın kuruluş ve görevlerini tespit etmektir.
Kanunun 3. Maddesinin tanımlar başlığı altında; Kültür varlıkları; “tarih öncesi ve tarihi devirlere ait bilim, kültür, din ve güzel sanatlarla ilgili bulunan veya tarih öncesi ya da tarihi devirlerde sosyal yaşama konu olmuş bilimsel ve kültürel açıdan özgün değer taşıyan yer üstünde, yeraltında veya su altındaki bütün taşınır ve taşınmaz varlıklardır” şeklinde,
Tabiat varlıkları; “jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli, yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan değerlerdir” şeklinde,
Sit kavramı ise; “tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan
253 CEYLAN, E./KUTLU C., Yerel Yönetim Kavramı ve Kentsel Dönüşüm Projelerinde Yetki
ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlardır” şeklinde ifade edilmiştir.
İlgili kanun kapsamında kültür varlıkları, tabiat varlıkları ve sit alanı tanımları yapılmış ve tabiat varlıklarının tespiti hususunda idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Kanunun yine 3. Maddesinin tanımlar başlığı altında Koruma Amaçlı İmar Planı “bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimarî, demografik, kültürel, sosyoekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile plânlama kararları, tutumları, plân notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlardır” şeklinde ifade edilmiştir.
Kanunda kültür varlıklarının açık bir şekilde tanımlanması, bu varlıklara ilişkin korumaya yönelik konulan maddeler, koruma amaçlı imar planları ile bu tür yapıların korunması esas alınmıştır. Bu kanunun koruduğu tarihi taşınmazların koruma kullanma dengesiyle kentsel dönüşüm adı altında farklı fonksiyonlarda işlevlendirilmesi, bu yapıların canlı tutulmasında en etken işlemlerden bir tanesidir.
3.6306 SAYILI AFET RİSKİ ALTINDAKİ ALANLARIN DÖNÜŞTÜRÜLMESİ HAKKINDAKİ KANUN
31.05.2012 tarihli ve 28309 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” Türkiye’de günümüze kadar kentsel dönüşüm sürecine yönelik çıkan en geniş kapsamlı yasal düzenlemedir. Kamuoyunda “Kentsel Dönüşüm Kanunu” olarak da bilinmektedir. Bilhassa 17 Ağustos 1999 yılında yaşanan deprem felaketiyle birlikte gündeme gelen kentsel dönüşüm süreci başta İstanbul olmak üzere Türkiye’nin önemli yerlerinde yasadışı yapılaşmış, sağlıksız ve ekonomik ömrünü tamamlamış yerleşim alanlarına müdahalede bulunmayı amaçlamış olup bu bağlamda hazırlanan ve yürürlüğe konulan 6306 sayılı kanun özellikle afet riskini en üst seviyede hisseden yerleşim alanlarına müdahaleyi yönlendirmektedir254.