Os últimos quatro tópicos deste capítulo analisaram diferentes políticas públicas voltadas à recuperação, conservação e utilização do patrimônio histórico e artístico nacional.
Este tópico analisa duas propostas concretas de intervenção estatal na área do patrimônio histórico e artístico nacional. Trata-se da construção de um sistema nacional de cultura, que engloba a área de preservação patrimonial, e a proposta de direcionar recursos para o acervo de bens tombado pelo IPHAN a partir do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional é dever da União, estados e municípios, em uma situação de competência concorrente. O texto legal não especifica os deveres de cada ente federativo, nem divide as atribuições dos setores público e privado.
A partir de meados dos anos 1990, começou-se a discutir dentro do IPHAN a necessidade de se criar um sistema nacional de preservação. Este sistema, na ótica do órgão, permitiria integrar as ações entre os diversos órgãos públicos (federais, estaduais e municipais), mais a iniciativa privada e as organizações não governamentais que atuam na área do patrimônio, evitando-se a duplicidade de esforços e a divisão de funções (TADDEI, 1998).
Tendo isto em vista, diversas propostas foram elaboradas, com o objetivo de coordenar o trabalho das diversas entidades e grupos de interesses em questões ligadas ao patrimônio. A criação de uma comissão gestora local em cada cidade com área tombada pelo IPHAN e de uma câmara de reabilitação urbana no governo federal, bem como a promoção de programas de desenvolvimento institucional das cidades patrimônio mundial e das cidades patrimônio nacional, são algumas destas propostas (BRITO, 2002). Infelizmente, nenhuma delas saiu ainda do papel ou produziu qualquer resultado.
No início de 2005, o Ministério da Cultura (MinC) criou o Sistema Federal de Cultura (SFC), com a finalidade de coordenar as ações de outros ministérios e órgãos do governo federal na área cultural. Além disto, o MinC pretende que o SFC transmita aos órgãos estaduais e municipais de cultura as linhas de atuação das diversas políticas setoriais federais (patrimônio cultural, museus, fomento, etc.) (BRASIL, 2005c; BRASIL, 2005d).
Também através do decreto nº 5.520, de 2005, o MinC reformou o Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC), com a finalidade de articular as ações dos órgãos públicos federais, estaduais e municipais de cultura com a sociedade civil, na forma de grupos que representam distintos interesses culturais da sociedade brasileira (BRASIL, 2005c).
O SFC e a reforma do CNPC são, de acordo com o MinC, a base para a criação do Sistema Nacional de Cultura (SNC). Objetiva-se, com o SNC, coordenar e articular as ações de fomento e preservação cultural entre as três instâncias de governo – União, estados e municípios –, além de inserir a sociedade civil na política pública de cultura, através de sua participação na definição de prioridades de investimento e no controle e acompanhamento das metas programadas (BRASIL, 2005c; BRASIL, 2005e).
O projeto de lei complementar nº 157, de 2000, propõe a criação da Reserva Especial do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (REPHAN) para os municípios do interior do Brasil que possuam bens culturais tombados pelo IPHAN. O projeto prevê que 0,5% dos recursos do FPM, retirados das capitais de todas as unidades da federação, sejam aplicados exclusivamente em programas de recuperação e preservação do acervo tombado. Caberia ao IPHAN orientar e acompanhar a aplicação dos recursos da REPHAN pelos municípios beneficiados, apesar de a lei não ser clara a respeito de como se daria esta regulação.
A vigência da REPHAN foi limitada a seis anos, tempo e recursos suficientes, de acordo com o projeto, para recuperar o acervo tombado pelo IPHAN.
Após passar pela Comissão de Educação e Cultura em 25.11.2003, o projeto foi aprovado na Comissão de Finanças e Tributação em junho de 2004. Nesta comissão, a justificativa para a aprovação do projeto deve-se à importância econômica do patrimônio histórico e artístico nacional (de acordo com o voto do relator), e não por justificativas propriamente culturais.
Após ser aprovado pelas duas comissões com algumas mudanças no texto original, o projeto ainda aguarda votação em plenário.
O secretário municipal de turismo, cultura e esportes de Igarassu no período 2000-2004, Márcio Rodrigues, vê a REPHAN como uma das soluções para a manutenção do patrimônio histórico e artístico nacional e o fomento ao turismo cultural. Apesar da importância dada ao projeto, ele não consegue falar muito a respeito, e se confunde em relação à fonte de recursos da reserva:
Eu coloco como a grande dificuldade do turismo em Igarassu a manutenção do patrimônio histórico. Para se restaurar e conservar, o custo é muito caro, e nós precisaríamos de uma ajuda maior dos governos federal e estadual, que sempre colocam que não dispõem destes recursos. Por estarmos no município, a secretaria é o órgão mais próximo do povo e o mais cobrado. Existe um projeto de lei do deputado Eduardo Campos para que as cidades que possuem patrimônio tombado tenham um percentual de imposto federal ou do ICMS maior38, para que possamos ter recursos garantidos para a conservação e restauração dos monumentos. [...] Eu creio que o projeto de lei será aprovado, pois ele tem um apelo muito grande para a conservação da memória nacional. [...] (Entrevista no Paulista, 21.07.2005).
A construção institucional em curso no MinC, com a criação do SFC, reforma do CNPC e discussões a respeito do SNC, é de difícil avaliação, pois ainda não produziu resultados visíveis. O MinC começou a celebrar protocolos com estados e municípios para a implantação do SNC, mas a maioria destes acordos ainda não está em fase operacional. Não foi possível, no trabalho de campo, recolher qualquer comentário de pessoas ligadas à questão patrimonial no IPHAN, FUNDARPE, DPSH/PCR ou Secretária de Turismo, Cultura e Esportes de Igarassu (com exceção de Márcio Rodrigues) sobre o SNC, CNPC ou SNS. Não existe ainda o que se poderia denominar de política nacional de patrimônio (INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL, 2005).
A análise de alguns elementos e informações a respeito do processo de criação e consolidação do Sistema Único de Saúde (SUS) fornece um quadro de referência útil para examinar as propostas de criação da REPHAN e do Sistema Nacional de Cultura, na parte que concerne à área de preservação cultural. Algumas características encontradas na política
38 O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é uma transferência compulsória do governo federal para todos os municípios do Brasil.
pública de saúde anterior a 1988 ainda são visíveis nas políticas públicas culturais. O relato de uma pesquisadora da área de saúde é esclarecedor neste sentido:
[...] até 1988, as atribuições das esferas de governo, nessa área, não estavam claramente estabelecidas e, de modo geral, observava-se a existência de competências concorrentes – que davam lugar a redes paralelas de serviços – bem como a ausência de planejamento e, correlatamente, de políticas coordenadas de saúde39. (ABRUCIO;COSTA, 1999, p. 115).
A Constituição de 1988 instituiu o Sistema Único de Saúde (SUS), com a finalidade de definir competências exclusivas e complementares para as três instâncias de governo, promovendo a descentralização dos serviços de saúde através da coordenação do governo federal. O sistema foi regulamentado pela lei orgânica da saúde, que regula os princípios constitucionais correspondentes, pela lei nº 8.080, que vincula descentralização e municipalização, e pela lei nº 8.142, que regulamenta a participação da comunidade no SUS e a sistemática de transferências intergovernamentais na área de saúde (ABRUCIO; COSTA, 1999). Todas as três leis são de 1990.
A emenda constitucional nº 29, de 2000, regulamenta a vinculação orçamentária do SUS, estipulando que estados e municípios têm de investir 12% e 15% de seus recursos orçamentários anuais na área da saúde, respectivamente. À União, cabe investir recursos em igual volume ao aplicado no ano anterior, com acréscimo de 5% em relação à variação real do produto interno bruto (PIB). Há outros detalhes no cálculo do investimento do governo federal na área de saúde que fogem ao objeto desta dissertação.
De acordo com Abrucio e Costa (1999), a estruturação do SUS é positiva e inovadora na descentralização das ações de saúde em virtude da implementação gradual, negociada e coordenada pelo governo federal.
Arretche (2000) aponta que a municipalização na área da saúde, a partir da lógica de funcionamento do SUS, conseguiu obter elevado grau de consenso na agenda de reformas do governo federal nos anos 1990. A formação de uma coalizão pró-reforma articulada e estável,
39 A falta de definição de atribuições específicas das três esferas de governo, a existência de competências concorrentes e a ausência de planejamento e de políticas coordenadas parecem fazer parte do diagnóstico da política pública cultural em pleno século XXI.
apta a discutir as principais propostas para a área e com elevado grau de mobilização, foi um dos fatores que reforçaram a adesão dos municípios ao SUS.
Ainda segundo Arretche (2000), a participação dos governos locais em projetos de descentralização, como o SUS, dá-se a partir da avaliação dos custos e benefícios de participar ou não do processo, com base em análises políticas, administrativas e financeiras.
Ou seja, o sistema nacional de saúde funciona a partir de alguns conceitos e elementos básicos: descentralização das ações, com coordenação nacional, vinculação orçamentária e comprometimento de receitas para a área da saúde via legislação, evitando interferências de grupos políticos no poder, e presença de coalizão pró-reforma articulada, que defende ativamente os interesses setoriais.
O trabalho de campo entrevistou técnicos e dirigentes da área patrimonial federal, estadual (Pernambuco) e municipal (Recife e Igarassu), bem como responsáveis por bens culturais edificados no Estado de Pernambuco. Apesar de todos, sem exceção, reclamarem da falta de verbas, apenas Márcio Rodrigues, secretário de turismo, cultura e esportes de Igarassu no período 2000-2004, citou o projeto de lei que cria a REPHAN. A maior parte das entrevistas com integrantes da vertente patrimonial foi marcada pela falta de posicionamento a respeito de meios e projetos necessários à reversão do esvaziamento da questão do patrimônio no Brasil.
A falta de discussão a respeito deste esvaziamento fica clara na entrevista com Virgínia Pernambucano de Mello:
Perg.: Há um consenso entre os técnicos que trabalham na FUNDARPE e na conservação de bens culturais edificados a respeito do esvaziamento da questão patrimonial no Brasil?
Resp.: Embora trabalhemos na mesma área, nos conhecemos inclusive no IPHAN [nos anos 1970], nunca conversamos sobre isto, nunca se fez esta pergunta que você está fazendo40. Eu acho que os problemas sociais e
40 Ela se refere a seu próprio marido, Ulisses Pernambucano de Mello, neto, arqueólogo da FUNDARPE.
econômicos, e a questão política, são mais presentes na gestão da coisa pública41. (Entrevista no Recife, 06.07.2005)
A dependência de decisões políticas para reverter o esvaziamento da questão patrimonial no Brasil, enquanto ações independentes e fora da influência de técnicos e dirigentes desta área, também está presente no discurso de alguns entrevistados. Segundo Ulisses Pernambucano de Mello, neto:
Aloísio [Magalhães] vinha revirando coisas que já existiam, que já estavam colocadas, mas, em determinado momento, houve a decisão política de se fazer as coisas, de se investir em patrimônio. Nos anos 1990, nós vimos isto na Bahia. Independentemente dos partidos e das pessoas, houve um momento em que ocorreu a decisão política de se investir nisto, percebeu-se que o patrimônio histórico era, antes de mais nada, um gancho para se ganhar dinheiro. Então, deixou de ser uma despesa para ser um investimento. De alguma forma, nós ainda estamos vivendo a fase da despesa. (Entrevista no Recife, 06.07.2005).
A falta de mobilização política dos integrantes da vertente patrimonial é bem caracterizada na entrevista com uma arquiteta do IPHAN:
O IPHAN é um órgão eminentemente técnico. [...] Você não pode tratar do patrimônio de uma nação ao bel sabor. [...] A lógica da política é para se eleger no próximo ano. [...] A equipe do IPHAN não tem articulações políticas, o trabalho interno é de formiguinha. Nós não temos contatos com pessoas de fora42. (Entrevista no Recife, 18.07.2005).
A inexistência de uma coalizão pró-reforma na área patrimonial, a falta de estrutura e capacidade institucional do IPHAN para coordenar um sistema nacional de patrimônio e a pouca importância dada, pela própria vertente patrimonial, a um projeto de lei que institui uma vinculação orçamentária para projetos de recuperação e conservação do acervo de bens tombados mostram as dificuldades de se implementar efetivamente um sistema nacional de patrimônio no Brasil.
41 É interessante notar como integrantes da vertente patrimonial caracterizam o patrimônio histórico e artístico nacional como uma área única, separada da sociedade. Virgínia Pernambucano de Mello descaracteriza a política patrimonial como algo envolvida com questões políticas ou envolvida de algum forma com os problemas econômicos e sociais presentes na sociedade.
42 Pelo conteúdo geral da entrevista, as “pessoas de fora” englobam políticos, gestores municipais de cidades com patrimônio tombado pelo IPHAN, técnicos da FUNDARPE, etc.
O projeto de lei complementar nº 157, de 2000, não conta sequer com o interesse e mesmo conhecimento de um dos principais grupos beneficiados pela legislação – técnicos e dirigentes de órgãos oficiais de preservação patrimonial – o que dificulta ainda mais a sua aprovação em plenário e efetiva implementação. A vinculação orçamentária, um dos alicerces de funcionamento do SUS, não consegue receber a devida atenção da vertente patrimonial às vésperas, de acordo com o MinC, da instituição do Sistema Nacional de Cultura.