Discutir acerca da conjuntura atual da educação superior brasileira e do Programa Nacional de Assistência Estudantil, bem como realizar inferências acerca de suas perspectivas, implica considerá-las envoltas aos processos de mudanças sócio-políticas engendradas no contexto contemporâneo do país, sobretudo, após a instauração do processo de impeachment imposto à ex-presidente Dilma Rousseff, tendo em vista seus impactos negativos sobre o investimento em políticas públicas e programas sociais.
Neste contexto paradoxal, é preciso, portanto, compreender a Política de Educação Superior pública e o PNAES, entremeados por resquícios legais e medidas institucionais assumidas pelo então anterior governo petista, e as ingerências atualmente adotadas pelo governo peemedebista de Michel Temer. Em outras palavras, faz-se necessário entendê-las envoltas a uma conjuntura de transição política nada favorável.
Iniciemos, entretanto, com alguns aspectos que consideramos positivos, no que diz respeito às iniciativas até pouco tempo assumidas, a fim de bradarmos forças na luta em prol da manutenção dos passos conquistados e pela ampliação de mais espaço para a área na agenda pública. Dentre estes, julgamos oportuno destacar o crescimento exponencial na ordem de recursos orçamentários destinados a assistência estudantil nos últimos anos.
No que concerne a esta questão, Vicente de Paula Almeida Júnior (2015) - à época Coordenador-Geral de Relações Estudantis da Secretaria de Educação Superior – SESU - MEC, apresentou em audiência pública realizada em 15 de setembro de 2015, na Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, dados que indicavam o progressivo crescimento de investimentos financeiros para a assistência estudantil. Assim sendo, segundo informações retiradas do Sistema Integrado de Administração do Governo Federal - SIAFI/Tesouro Gerencial, o montante destinado ao PNAES foi de 2011 a meados de setembro de 2015, de respectivamente: R$ 417.424.924,71; R$ 512.809.338,68; R$ 637.604.349,42; R$ 713.567.760,01 e de R$ 895.026.718,00, o que representava um aumento cumulativo de 114%.
A ampliação da rubrica destinada ao PNAES estava relacionada ainda ao crescimento exponencial do número de matrículas no ensino superior, empreendidas pelo REUNI. Na mesma audiência pública, a qual anteriormente nos referimos, a Professora Myriam Thereza de Moura Serra (2015) - da Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT), ao representar a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior –
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ANDIFES, revelou que de 2003 a 2011, houve um acréscimo no número de matrículas do ensino superior, que saltou de 569.219 para 1.029.141. Do mesmo modo, no período de 2003 para 2012, o quantitativo de universidades passou de 45 para 64 e o de campus universitários, aumentou de 148 para 274, revelando um crescimento de 42% e 85%, respectivamente.
Desse modo, com ampliação de vagas e de ingresso de estudantes cada vez mais provenientes de camadas populares, a assistência estudantil passou a ser maior demandada, passando a galgar maior espaço na agenda política da luta em prol da educação superior no país. Era preciso, pois oferecer respostas tanto no âmbito dos marcos legais, quanto no que diz respeito ao crescimento de orçamento destinado para a área.
Neste contexto, um importante marco legal em vigência na contemporaneidade, é o Plano Nacional de Educação, que tem duração decenal, com validade entre os anos de 2014 a 2023. Tal Plano foi aprovado pela lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014 – e dentre suas metas, contempla as seguintes: elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para pelo menos 40% das novas matrículas no seguimento público.
Além disso, com vistas a consecução da meta acima referida, o atual Plano Nacional de Educação (PNE) 2014/2023, assegurou enquanto mecanismo estratégico, a necessária ampliação das políticas de assistência estudantil nas instituições de ensino superior públicas e privadas, ratificando a importância destas na transformação do quadro educacional brasileiro, tal como disposto no ponto 12.5 do referido documento, abaixo transcrito
Ampliar as Políticas de inclusão e de assistência estudantil dirigidas aos estudantes de instituições públicas, bolsistas de instituições privadas de educação superior e beneficiários do FIES - de que trata a Lei 10.260, de 12 de julho de 2001, de modo a reduzir as desigualdades étnicas raciais e ampliar as taxas de acesso e permanência na educação superior de estudantes egressos da escola pública, afrodescendentes e indígenas e de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, de forma a apoiar o seu sucesso acadêmico. (BRASIL, 2014, p. 73).
Vale ressaltar que ao longo dos anos, de modo a acompanhar as mudanças promovidas no Ensino Superior, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional foi alterada pelas inclusões e modificações de redações dadas por outras leis. Exemplo disto é que tal legislação assegurou a necessidade de transparência a ser disponibilizada no sítio eletrônico oficial da IES no que diz respeito às grades curriculares dos cursos, qualificação do corpo docente, resultados dos processos seletivos, bem como de demais informações necessárias ao satisfatório desenvolvimento acadêmico do alunado. A lei nº 13.174/2015 (BRASIL, 2015b), por sua vez, estabeleceu dentre as finalidades da educação superior, seu envolvimento com a
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educação básica, entendendo sua contribuição para os níveis de ensino infantil, fundamental e médio.
Ademais, a lei de número 13.184/2015 acrescentou o § 2o ao art. 44 da LDB (BRASIL, 2015c), para dispor sobre a matrícula do candidato de renda familiar inferior a dez salários mínimos nas instituições públicas de ensino superior. No caso de empate no processo seletivo, as instituições públicas de ensino superior passarão a priorizar a matrícula ao candidato que comprove ter renda familiar inferior a dez salários mínimos, ou ao de menor renda familiar, quando mais de um candidato preencher o critério inicial, caracterizando-se como mais uma importante iniciativa inclusiva na educação superior. Além disso, a lei 13.234/2015 (BRASIL, 2015d), por sua vez, alterou a LDB para dispor sobre a identificação, o cadastramento e o atendimento, na educação básica e na educação superior, de alunos com altas habilidades ou superdotação.
No que concerne à menção expressa do termo assistência estudantil, a LDB faz referência no parágrafo 3º do artigo 78. Tal dispositivo, foi incluído pela lei nº 12.416/2011 (BRASIL, 2011), a qual preconiza que, no que tange à educação superior, sem prejuízo de demais ações, o atendimento aos povos indígenas será efetivado, nas universidades públicas e privadas, através da oferta de ensino e de assistência estudantil, bem como de fomento à pesquisa e desenvolvimento de programas especiais.
Compreendemos ser extremamente válida a alteração promovida pelo referido instrumento legal no tocante à assistência estudantil. Contudo, diante de um recente contexto marcado por mudanças na educação superior, destinada à ampliação do acesso a uma política que surge e se desenvolve direcionada às elites brasileiras, entendemos ser igualmente necessária a inclusão da assistência estudantil na vigente LDB de modo expresso, tendo vista que além de indígenas, tal programa atende a outros segmentos populacionais em situação de vulnerabilidade socioeconômica, sob a perspectiva do atendimento ao princípio da igualdade de condições de acesso e permanência nas instituições educacionais, sejam elas de educação básica ou ensino superior.
Convém ainda salientar, que apesar dos avanços alcançados relativos à concepção da assistência estudantil enquanto mecanismo de direito social que favorece a equidade e inclusão através da educação, visualizam-se ainda desafios a serem superados, tais como a sua transformação em lei para que seja incorporada enquanto Política de Estado, tendo em vista que conforme observamos em seu percurso histórico, nem sempre foram destinados investimentos públicos para a área, posto que as correntes ideológicas a que servem os
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partidos tem demasiado impacto sobre o que ingressa, permanece ou é relegado a um nível secundário na agenda governamental.
Nesta perspectiva, atualmente encontram-se em tramitação no Congresso Nacional, projetos de lei que visam a instituição da Política Nacional de Assistência Estudantil, ou seja, que objetivam a transformação do PNAES em Política de Estado, assegurada em lei, já que atualmente este é regido apenas por decreto, instrumento normativo de força inferior. São eles: PL 8739/2017 de autoria da Deputada Jandira Feghali - PCdoB/RJ bem como PL 3375/2015 proposto pelo Senador Paulo Paim do PT/RS (BRASIL, 2015e).
De fato, as múltiplas transformações ocorridas nas políticas de ingresso à educação superior no Brasil, exigiram dos diversos atores que possuem relação com a mesma o atendimento às demandas desses (as) novos (as) estudantes, favorecendo, por consequência a ampliação dos programas de assistência estudantil. Para tanto, urge o crescimento de investimentos tanto no que tange ao orçamento público quanto no que diz respeito à expansão de recursos humanos destinados à viabilização dos serviços, programas e auxílios de assistência estudantil.
Em suma, tal como vimos, os avanços percebidos nas políticas públicas na Era Lula (2003 a 2010) foram possíveis em razão de um projeto neodesenvolvimentista que possibilitou um crescimento favorável da economia brasileira aliado a intervenções que visavam um mínimo de desenvolvimento social. Tais medidas foram centradas externamente, sobretudo, nas relações comerciais de commodities e internamente no estímulo ao consumo, através do aumento real do salário mínimo, acesso de políticas de crédito bem como programas sociais de transferência de renda. Tal como afirma Paulani (2012, p. 98)
[...] o dinamismo de nossa economia hoje está no consumo (alavancado, por sua vez, pela extensão do crédito a faixas de rendas antes dele excluídas e pela melhora distributiva) e na demanda externa centrada em commodities e bens de baixo valor agregado.
Tal proposta ideológica permitiu a perpetuação do governo petista com a eleição da ex-Presidenta Dilma Rousseff, muito embora a Educação tenha sofrido rebatimentos com cortes em seu financiamento pelo acirramento da tensão político-econômica. Sofrendo implicações da crise mundial instaurada desde 2008, o Brasil observou uma consequente crise de governança e governabilidade alimentada por críticas provenientes da oposição e da mídia brasileira, que tentaram diuturnamente deslegitimar o governo e que buscavam incutir a ideia de que, para a resolução da crise econômica, fazia-se preliminarmente necessário resolver a crise política que assolava o país.
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Aliada a esta conjuntura, a opção pela imposição de medidas impopulares, com regressão de alguns históricos direitos, a retração de investimentos nas políticas públicas, os diversos escândalos de corrupção envolvendo integrantes dos Partidos dos Trabalhadores e da base aliada, e o crescimento da inflação e do desemprego contribuíram para a instauração da crise econômica, política e social vivenciada no Brasil, que culminaram em um processo de impeachment imposto à presidenta Dilma Rousseff, por suposto crime de responsabilidade. Assim sendo, após a consolidação do golpe de Estado em fins de agosto de 2016, o país foi inserido na imposição de um ajuste fiscal defendido pelo governo interino de Michel Temer,
em um visível colapso do modelo “neodesenvolvimentista” aplicado nos últimos anos.
Desse modo, podemos assinalar alguns elementos que dizem respeito à educação superior no Brasil, sob o comando de Michel Temer – PMDB, tendo em vista que os delineamentos assumidos pelas políticas públicas e programas sociais depende consideravelmente do papel e da concepção político-ideológica do Estado, que se apresenta fortemente imbuído pelo retorno das mais cruéis facetas do neoliberalismo, tal como proposto pelo documento “Uma Ponte para o Futuro”.
Tal documento, datado de 25 de outubro de 2015, foi proposto pelo PMDB, e traz um “diagnóstico” da situação fiscal do país, apresentando uma série de medidas a serem implantadas no país sob o “intuito” de promover a recuperação do crescimento econômico, para a devolução ao Estado da “[...] capacidade de executar políticas públicas que combatam efetivamente a pobreza e criem oportunidades para todos. ” (BRASIL, 2015a, p. 2). Entretanto, em que pese tal argumento, o “Uma Ponte para o Futuro” prevê elementos impopulares, que suprimem ou ameaçam direitos sociais, sob a alegação de cessar o crescimento da despesa pública. Para tanto, defende o estabelecimento de um Estado ativo e moderno, tal como observamos no trecho abaixo
[...]. Portanto, as discussões sobre o tamanho e o escopo do Estado quase sempre se movem no vazio, porque a questão central é que o Estado deve ser funcional, qualquer que seja o seu tamanho. Para ser funcional ele deve distribuir os incentivos corretos para a iniciativa privada e administrar de modo racional e equilibrado os conflitos distributivos que proliferam no interior de qualquer sociedade. Ele faz ambas as coisas através dos tributos, dos gastos públicos e das regras que emite. (BRASIL, 2015a, p. 4).
E ainda continua, quando discorre acerca questão fiscal sobre as razões para o desenvolvimento do ajuste e admite suas possíveis consequências para o povo brasileiro, ao mesmo tempo em tece críticas as medidas tomadas pela gestão do então Executivo Federal. Senão vejamos
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[...]. Sem um ajuste de caráter permanente que sinalize um equilíbrio duradouro das contas públicas, a economia não vai retomar seu crescimento e a crise deve se agravar ainda mais. [...]. Nosso desajuste fiscal chegou a um ponto crítico. Sua
solução será muito dura para o conjunto da população, terá que conter medidas de
emergência, mas principalmente reformas estruturais. É, portanto, uma tarefa da política, dos partidos, do Congresso Nacional e da cidadania. [...] Nossa crise é grave e tem muitas causas. Para superá-la será necessário um amplo esforço legislativo, que remova distorções acumuladas e propicie as bases para um funcionamento virtuoso do Estado. Isto significará enfrentar interesses organizados e fortes, quase sempre bem representados na arena política. Nos últimos anos, é possível dizer que o Governo Federal cometeu excessos, seja criando novos programas, seja ampliando os antigos, ou mesmo admitindo novos servidores ou
assumindo investimentos acima da capacidade fiscal do Estado [...]. (BRASIL,
2015a, p. 5, grifos nossos).
Diante deste cenário, o documento sugere que para o enfrentamento da crise fiscal faz- se necessário “[...] mudar leis e até mesmo normas constitucionais” (BRASIL, 2015a, p. 6), tendo em vista as múltiplas despesas obrigatórias previstas na Lei Maior, as quais, segundo suas orientações, impossibilitam medidas de ajuste em virtude da indexação de rendas e de benefícios para segmentos diversos, alegando que “[...] a rigidez institucional [..] torna o orçamento público uma fonte permanente de desequilíbrio.” (BRASIL, 2015a, p.7).
Assim sendo, a Reforma Orçamentária, segundo o documento, faz-se amplamente necessária, haja vista que “rigidez” excessiva da Constituição provoca um permanente desequilíbrio nas contas públicas, prevendo “[...] em primeiro lugar acabar com as vinculações constitucionais estabelecidas, como no caso dos gastos com saúde e com
educação” (BRASIL, 2015 a, p. 9), deixando a cargo dos Poderes Executivo e Legislativo a
autonomia para definir as prioridades, com base nas demandas e nos recursos disponíveis. Ademais, traz ainda as seguintes considerações
O orçamento público numa sociedade em que os gastos públicos representam mais de 40% da renda nacional é a principal arena para os conflitos distributivos, onde os diferentes interesses [...], lutam para se apropriar de maior parcela de recursos. Num país em que o sistema político é visto com desconfiança, os diversos grupos de interesse tratam de esquivar-se das incertezas do orçamento anual, tratando de inscrever na pedra da Constituição as suas conquistas, preservando-as das mudanças nas inclinações políticas ou mesmo das incertezas da conjuntura
econômica. No Brasil, a maior parte do orçamento chega ao Congresso para ser
discutido e votado, com a maior parte dos recursos já previamente comprometidos ou contratados, seja por meio de vinculações constitucionais, seja por indexação obrigatória dos valores. Assim, a maior parte das despesas públicas tornou-se obrigatória, quer haja recursos ou não. Daí a inevitabilidade dos déficits, quando os recursos previstos não se realizam, ou porque as receitas foram superestimadas, ou porque houve retração na atividade econômica, e, portanto, perda de receitas. [...].
Outro elemento para o novo orçamento tem que ser o fim de todas as indexações,
seja para salários, benefícios previdenciários e tudo o mais. A cada ano o
Congresso, na votação do orçamento, decidirá, em conjunto com o Executivo, os reajustes que serão concedidos. (BRASIL, 2015 a, p. 8, 9, grifos nossos).
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Ainda conforme o documento, outra regra que deve compor a nova ideia de orçamento diz respeito ao estabelecimento de um comitê independente para a realização anual de avaliações dos custos e benefícios dos programas estatais, os quais indicarão a continuidade ou a extinção destes, haja vista a “tendência à eternização” de programas, independente das condições disponíveis. Ademais, assegurou que ao Congresso, caberia o veredito final acerca da permanência ou do fim destes.
Além disso, outro elemento destacado pelo “Uma Ponte para o Futuro” diz respeito à Previdência Social, segundo o qual “[...] é preciso ampliar a idade mínima para a aposentadoria, de sorte que as pessoas passem mais tempo de suas vidas trabalhando e contribuindo, e menos tempo aposentados” (BRASIL, 2015a, p.10). Para tanto, segundo o documento “[...] é preciso introduzir, mesmo que progressivamente, uma idade mínima que não seja inferior a 65 anos para os homens e 60 para as mulheres, com previsão de nova
escalada futura dependendo dos dados demográficos” (BRASIL, 2015 a, p. 12).
Ademais, sustenta a eliminação das indexações de qualquer que seja o benefício ao valor do salário mínimo, não devendo, pois, os benefícios previdenciários disporem de aumentos reais atrelados ao crescimento do Produto Interno Bruto, mas tão somente manter o seu poder aquisitivo. Nesta perspectiva, sobre o propósito de fomentar as condições necessárias para o crescimento da economia, o documento reitera medidas a serem tomadas, tais como podemos visualizar
Para cumprir estes princípios será necessário um grande esforço legislativo porque as leis existentes são, em grande parte, incompatíveis com eles. [...]. Essas reformas legislativas são o primeiro passo da jornada e precisam ser feitas rapidamente, para que todos os efeitos virtuosos da nossa trajetória fiscal prevista produzam plenamente seus efeitos já no presente. [...] um novo ciclo de crescimento deve apoiar-se no investimento privado [...], o Estado deve cooperar com o setor privado na abertura dos mercados externos [...] caberá ao Estado, operado por uma maioria política articulada com os objetivos desse crescimento, com base na livre iniciativa, na livre competição e na busca por integração com os mercados externos, realizar ajustes legislativos em áreas críticas. (BRASIL, 2015a, p. 16-17).
Por último, destacamos algumas das estratégias então propostas pelo documento “Uma Ponte para o Futuro”, as quais repercutirão negativamente sobre os meandros assumidos políticas sociais no Brasil contemporâneo e que igualmente poderão ser visualizados na Política de Educação Superior e na Assistência Estudantil, bem como na regressão de históricos direitos trabalhistas, são elas:
[...] b) estabelecer um limite para as despesas de custeio inferior ao crescimento do PIB, através de lei, após serem eliminadas as vinculações e as indexações que
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de políticas públicas, que permita a identificação dos beneficiários, e a análise dos
impactos dos programas. O Brasil gasta muito com políticas públicas com
resultados piores do que a maioria dos países relevantes; i) na área trabalhista,
permitir que as convenções coletivas prevaleçam sobre as normas legais [...]
(BRASIL, 2015a, p. 18,19, grifos nossos).
Nesta perspectiva, a fim de dar prosseguimento às medidas acima mencionadas, o presidente Michel Temer encaminhou ao Congresso Nacional, Proposta de Emenda Constitucional que visava alterar o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCTS), de modo a instituir o Novo Regime Fiscal, assim como estabelecer outras providências. Desse modo, a PEC 241 foi aprovada na Câmara dos Deputados e transitou no Senado Federal sob o número 55. Visualizou-se, nesse momento, movimentos sociais nas ruas, escolas e universidades, contrários à aprovação desta proposta e que buscam a manutenção das conquistas sociais alcançadas nos últimos anos.
Entretanto, desconsiderando as pressões populares, a PEC 241/55 foi aprovada, passando a ser a Emenda Constitucional nº 95 dos ADCTs, sancionada por Michel Temer em 15 de dezembro de 2016. Nestes termos, julgamos oportuno destacar alguns de seus dispositivos, os quais incidirão diretamente sobre as políticas públicas, em especial no financiamento da Seguridade Social e da Política de Educação.
Art. 106. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros, nos termos dos artigos 107 a 114 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:
I- do Poder Executivo; II- [...] do Poder Judiciário; III- [...] do Poder Legislativo;
IV- do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público; e