Karaim Türkçesi

O exame acerca da educação escolar formal ao longo da história, à luz do que alguns autores (MONLEVADE, 2000, 2001; VIEIRA, 2003; RAMOS, 2003) têm escrito sobre suas políticas e seu financiamento, permite-nos constatar que a educação desde a sua origem, esteve atrelada aos interesses econômicos da classe dominante e do Estado. Contudo, em que pese sua importância para o desenvolvimento dos interesses econômicos do modo de

produção vigente e do Estado, este tem sido irresponsável no financiamento e destinação dos recursos e insumos necessários para garantir uma educação pública de qualidade (MONLEVADE, 2000, 2001; CARREIRA; PINTO, 2007; PINTO, 2008, 2009; PARO, 2005; CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2009).

Durante o Brasil Colônia, o financiamento da educação ficou sob a responsabilidade exclusiva dos jesuítas (denominado por Monlevade como sistema de autofinanciamento jesuítico) embora estivesse diretamente ligada à política colonizadora dos portugueses realizando a conversão dos indígenas em mão de obra escrava para o trabalho na colônia (MONLEVADE, 2000, 2001; PINTO, 2000).

Com a expulsão dos jesuítas do Brasil, tentou-se promover a educação pública estatal, financiada através do subsídio literário14, imposto devido às câmaras municipais, destinado exclusivamente à manutenção das escolas e ao pagamento dos professores. Nas

análises de Gouvêa (1998) o “subsídio literário” foi considerado como o primeiro fundo dirigido exclusivamente para a educação, com uma trajetória marcada pela “sonegação,

abuso, desvio, fraudes e malversações de seus ínfimos recursos que mal dava para cobrir o

pagamento dos professores” (VIEIRA, 2003; MONLEVADE, 2001).

Segundo Gemaque (2004)15, durante o período imperial houve várias tentativas de constituição de fundos, contudo, nenhuma delas foi bem sucedida. Houve a iniciativa de

criação de um “fundo (composto por doações voluntárias) para a implantação das duas

primeiras Universidades do Brasil” no ano de 1823 e no ano de 1882 foram apresentados à

Câmara “três projetos de composição de um fundo para a educação, com destaque especial ao

projeto proposto por Ruy Barbosa que delineava um modelo de financiamento da educação com recursos originários do poder público e da sociedade” (p. 34, 35). Em ambas as iniciativas, fica evidente o descaso do poder público com o financiamento da educação. Na primeira, isentando-se completamente no investimento de recursos e na segunda, mesmo dividindo esta responsabilidade com a sociedade, o projeto não logrou êxito.

No período Republicano, os “fundos para a educação aparecem entre as formulações mais relevantes do Manifesto dos Pioneiros da Educação de 1932 com o

educador Anísio Teixeira” (LIMA, 2005). Segundo o próprio documento do Manifesto de

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Em 1772 é decretado o Alvará da lei (Carta Régia de 10.11.1772) que regula a cobrança do subsídio literário sobre a venda de carnes e de bebidas alcoólicas (PINTO, 2003, p. 48; MONLEVADE, 2001, p. 69).

1932, cabia ao Estado a responsabilidade pela educação e seu financiamento por meio do

“fundo especial ou escolar”

Mas do direito de cada indivíduo à sua educação integral, decorre logicamente para o Estado que o reconhece e o proclama, o dever de considerar a educação como uma função social e eminentemente pública que ele é chamado a realizar, com a cooperação de todas as instituições sociais. [...] Esses meios, porém, não podem reduzir-se às verbas que, nos orçamentos, são consignadas a esse serviço público e por isso sujeitas às crises dos erários do Estado ou às oscilações do interesse dos governos pela educação. A autonomia econômica não se poderá realizar, a não ser pela

instituição de um “fundo especial ou escolar”, que, constituído de

patrimônios, impostos e rendas próprias, seja administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, pelos próprios órgãos de ensino, incumbidos de sua direção (grifo nosso) (Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova, 1932).

De acordo com Martins (2010), a proposta de vinculação de recursos à educação já era discutida na década de 1920, desde a Conferência Interestadual do Ensino Primário, realizada no Rio de Janeiro em 1921, por convocação do Ministério da Justiça (pois ainda não havia sido criado o Ministério da Educação). Esta, segundo Martins, traçou um programa

“entre a União e os Estados, pelo qual estes deveriam aplicar 10% de suas receitas na instrução primária”, contudo, quatro anos depois a mensagem presidencial ao Congresso

Nacional lamentava que as condições financeiras do país não tivessem permitido a sua realização. Contudo, foi a Escola Nova que assumiu o papel de empreendedor político para viabilizar a proposta e obter a sua positivação na Constituição de 1934 (MARTINS, 2010, p. 503, 504).

Com a Constituição Federal de 1934, inaugurou-se uma nova fase do financiamento da educação que se estende até os dias atuais, em que se definiram percentuais mínimos de recursos tributários a serem aplicados na educação. Para Pinto (2003), esta Constituição marcou um momento inovador para o financiamento da educação no Brasil, a qual desde a expulsão dos jesuítas até o fim da República Velha caracterizou-se pela busca de fontes autônomas de recursos e por dotações orçamentárias. A partir da Constituição de 193416, passou-se a definir a vinculação de um percentual mínimo de recursos tributários a serem aplicados na educação, conforme podemos observar no Artigo 156, que diz: “a União e

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Esta vinculação será revogada pela Constituição de 1937 (Estado Novo), retomada pela Constituição de 1946, que no artigo 169 aumenta para 20% a vinculação de recursos a serem aplicados pelos municípios à educação e é novamente revogada pela constituição de 1967 (Ditadura Militar). Embora a Emenda Constitucional (EC nº 1 de 1969) restabelecesse a vinculação de recursos para a educação, ela só fez isso para os municípios, que deveriam destinar 20% de sua receita tributária em educação, desobrigando as esferas de governo (federal e estadual) de aplicar um percentual mínimo em educação.

os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e

desenvolvimento dos sistemas educativos” (PINTO, 2003, p. 54).

Segundo Gemaque (2004), em 1942 é proposto o Fundo Nacional do Ensino Primário (FNEP), a segunda medida para a constituição de fundos com vinculações específicas e a primeira concreta. Contudo, sua normatização só veio a acontecer com a promulgação da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 4.024/1961) e do primeiro Plano Nacional de Educação em 1962. Segundo Arelaro (2004), além do FNEP, a LDB - Lei nº 4024/1961, ao legislar sobre a nova vinculação, estabelecida para a União pela Constituição Federal de 1946, “constitui outros dois fundos nacionais - o de Ensino Médio

(FNEM) e Ensino Superior (FNES)” (ARELARO, 2004, p. 19). Neste aspecto o § 1º, do

artigo 92 da LDB de 1961, declara: “§ 1º- Com nove décimos dos recursos federais destinados a educação serão constituídos, em parcelas iguais, o Fundo Nacional de Ensino Primário, o Fundo Nacional de Ensino Médio e o Fundo Nacional do Ensino Superior” (BRASIL, 1961).

Em 1946, Anísio Teixeira apresenta a proposta de constituição de um fundo de educação municipal voltado exclusivamente ao ensino primário. Tratava-se de uma proposta que visava ampliar o número de vagas no ensino primário, prevendo recursos financeiros oriundos de dotações orçamentárias dos estados e dos municípios, e produtos de algumas taxas e impostos, para o número de alunos em idade escolar e não apenas para os que estavam matriculados. Outro aspecto desta proposta era o de que os recursos do fundo seriam administrados e aplicados pelos conselhos municipais de ensino. Entretanto, como esta proposta se mostrava ambiciosa demais para a época, no que se refere a exigir do Estado maior compromisso financeiro e descentralização da gestão dos recursos para os conselhos, a

mesma “sofreu várias restrições no que tange a estes aspectos”. Além disso, como fundo

municipal, este não seria capaz de resolver as disparidades regionais no financiamento da educação. Na avaliação de Gemaque, foi uma proposta de fundo, que atuaria como

“amenizador e não como solução para os problemas das desigualdades regionais” (2004, p.

39).

Na mesma direção, Martins (2010) ressalta também que no período em que vigoraram a Constituição de 1946 e a Lei de Diretrizes e Bases de 1961 (Lei nº 4.024/1961), novas tentativas de criação de fundos foram intentadas, mas esbarraram sempre no argumento de carência de recursos.

Como os fundos, dentro de sua configuração mais específica e formal, não vingaram neste período, a vinculação constitucional passou a ser o eixo dos debates das políticas de financiamento e, em movimento pendular, acompanhou os períodos de maior e menor democratização da sociedade brasileira (MARTINS, 2010).

Em 1964, por meio da Lei nº 4.440/1964, é criado o salário-educação com a finalidade de suplementar as despesas públicas com a educação elementar. Esta Lei, mais precisamente no artigo 5º, obrigava as empresas com mais de 100 empregados a manter serviço próprio de ensino primário ou instituir bolsas de estudo para seus servidores e os

filhos destes. Como opção, poderiam recolher uma contribuição denominada “salário- educação”, equivalente a 2% do salário mínimo multiplicado pelo número total de seus

empregados. Em 1965, a Lei nº 4.863 alterou a alíquota e a base de cálculo da contribuição para 1,4%. Posteriormente, por meio do Decreto nº 87.043/1982 sua alíquota foi redefinida para 2,5% sobre a folha de pagamento.

No período de abertura política, nos estertores do regime militar, é aprovada em 1983 a Emenda João Calmon, que fixou a vinculação mínima de recursos de impostos e transferências à manutenção e desenvolvimento do ensino nos patamares de 13% para a União e 20% para estados, Distrito Federal (DF) e municípios. Com o advento da Constituição Federal (CF) de 1988 a vinculação de recursos para a educação foi consagrada no art. 212 com os seguintes valores percentuais: de 25% para estados, DF e municípios e de no mínimo 18% para a União.

Todavia, apesar de as constituições promulgadas terem ratificado e ampliado o direito à educação e, em algumas delas, com a vinculação mínima de recursos para o seu financiamento, conforme assevera Azevedo (2004), o que historicamente tem se verificado é a violação deste direito, que teve a vinculação de recursos minada, segundo Davies (2006)

[...] por uma inflação astronômica (que em certos períodos chegou a alcançar 30% a 40% ao mês), renúncia fiscal generalizada, uma sonegação fiscal gigantesca, facilitada pela conivência/corrupção generalizada dos órgãos fiscalizadores, e por manobras fiscais ou medidas de política fiscal/econômica dos governos. A corrosão dos valores reais provocada pela inflação foi tanta que a Lei 7.348, que regulamentou a Emenda Calmon em 1985, já previa a correção dos valores devidos não aplicados nos primeiros 9 meses do ano e sua compensação no último trimestre (DAVIES, 2006, p. 45).

Sob a influência dos organismos multilaterais – principalmente o Banco Mundial (BM), em conjunto com o Fundo Monetário Internacional (FMI) – a partir da década de 199017, intensificou-se no Brasil a implementação de políticas educacionais que visavam a compressão dos gastos públicos, a transferência de responsabilidades, especialmente de investimentos na manutenção e desenvolvimento do ensino, para estados, municípios, iniciativa privada e associações filantrópicas, ficando a União com as atribuições de controle, avaliação, direção e, apoio técnico e financeiro de caráter subsidiário e suplementar (ARAÚJO, 2007; HADDAD, 2008; SAVIANI, 1999).

Nesse período, conforme ressalta Araújo (2007),

o neoliberalismo advogou a implementação de políticas focalizadas em detrimento de políticas universais, o que acarretou mudanças na ação do Estado, com o redirecionamento das políticas públicas e de sua clientela alvo. Em função da agudização das condições objetivas da maioria da população, cada vez mais excluída dos direitos sociais, e visando a assegurar o controle do processo de acumulação, o Estado capitalista lançou mão de políticas focalizadas nos segmentos sociais empobrecidos. Essas ideias se materializam em políticas públicas por meio da influência dos organismos internacionais, tendo destaque o papel desempenhado na área educacional pelo Banco Mundial (ARAÚJO, 2007, p. 14-15).

Como uma das principais medidas tomadas, a política de fundos, através do FUNDEF e (posteriormente) do FUNDEB, é apresentada e concretizada no cenário brasileiro como forma de financiamento da educação. Que fatores justificam a sua implementação no final do século XX e permanência no início do XXI? Uma análise das principais

características destes “fundos”, bem como do processo de reforma pelo qual passou o Estado

durante a década de 1990, nos ajudará a chegar a uma resposta.

1.2 A REFORMA DO ESTADO E AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA POLÍTICA