Düzeyi ülkeden ülkeye değişmekle birlikte güvenceli bir mesleğe sahip olan kamu sektörü çalışanlarına karşı vatandaşlarca yeterli iş yapmayan, hak ettiğinden fazlası ödenen algısı bulunmaktadır. Kıdem sisteminin getirdiği bir özellik olan belirli dönemlerde otomatik ücret artışları ve devletin kişiye yaşam boyu iş garanti etmesi, kamu çalışanlarının performansa odaklanmaması sonucunu doğurmuştur.
Yalnızca işte geçirilen zamanın parasal karşılığının alınması algısı ise ücretleri vergi mükellefleriyle finanse edilen kamu sektörünün bürokratik ve işlevsiz bir kurum olarak görülmesine yol açmıştır.164
Söz konusu sorunun giderilmesi için özel sektörde kullanım alanı oldukça yaygın olan performansa dayalı ücretlendirme sistemi, devlet sektöründeki maaşların geleneksel yapısına bir alternatif olarak görülmüştür.165 Böylece, PDÜ ile görevi olan kamu hizmetini gereği gibi ifa edenle etmeyenin ayırdımı yapılabilecek ve bekleneni ortaya koymayanı desteklemenin yükünden mükelleflerin rahatlaması sağlanacaktır.
162 Akçakaya, 2008, a.g.t., s. 186.
163 Akçakaya, 2008, a.g.t., s. 196.
164 Moğultay, Ulaş, “Making Performance Pay More Successful in Public Sector”, Uluslararası Ekonomik Sorunlar Dergisi, Sayı: 23, 2006. Erişim: http://www.mfa.gov.tr/uluslararasi-ekonomik-sorunlar-_kasim-2006_.tr.mfa, 01.05.2019
165 OECD, 2005, Policy Brief. Paying for Performance: Policies for Government Employees, s. 1.
58 2.3.1. Kamu Sektöründe Performansa Dayalı Ücretlendirmenin Ortaya
Çıkması
Günümüzde dünyadaki iktisat politikalarına yön veren Neoklasik İktisat teorisinin homoekonomikus olarak tanımladığı insan rasyoneldir ve herkes kendi fayda düzeyini yükseltme amacı gütmektedir.166 Bu tanım doğrultusunda, özel işletmelerin amacı da sunduğu mal veya hizmet ile karını maksimize etmektir. Özel sektör, bu amacını en önemli girdilerinden istihdam ettiği çalışanları aracılığıyla gerçekleştirmektedir. Çalışana verilen ücretin bu noktada firmanın daha yüksek kazanç elde etmesi ve hedeflerine ulaşması için bir araç olarak kullanıldığından rasyonel bir işletme kendisine fayda sağlamayan çalışana ücret ödemeyecektir.
Dolayısıyla, işletme açısından çalışanın ücretinin değeri sağladığı yarar düzeyi olacaktır.
İsveç, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nde 1980’li yılların sonu ve 1990’lı yılların başlarında yapılan araştırmalara göre tecrübesiz ve yetkin olmayan bir çalışan, kamu sektöründe özel sektöre nazaran daha yüksek bir ücret ile çalışmaya başlarken zaman geçtikçe özel sektör ücretlerinin kamu sektörünü bir noktadan sonra geçtiği ve kamu sektörü hiyerarşisinin tepesinde bulunanların özel sektörün benzer pozisyonlarına göre oldukça az kazanç elde ettikleri olduğu sonucuna varılmıştır.167 Şekil 5’te yer alan göstergeler bağlamında, özel sektörde bir çalışanın organizasyona kattığı değer zamanla yükseldikçe istihdam eden kurum için çalışanın değeri artmakta ve bu değer ücretlerine yansımakta iken kamu sektöründe durum böyle değildir.
Özel sektörde olduğu gibi kamu sektöründe de kurumun verimliliğinin ve sunduğu hizmet kalitesinin artmasında kullandığı insan kaynağı emeğinin karşılığı olan ücretin söz konusu verimlilik ve kaliteyi arttırmada bir araç olarak görülmeye başlanmasıyla kamu sektöründe de ücretin bu artışı sağlayan mekanizması olan performansa dayalı ücret sisteminden yararlanılmaya başlanılmıştır.168
166 Karagül, Mehmet, “Rasyonel Ekonomi ve Davranış İktisadından Değerler İktisadına”, M. Akif Ersoy Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı: 2, 2008 s. 425-428.
167 OECD. (1996). Pay Reform in The Public Service, s. 8, 9.
168 OECD, 1996, a.g.r., s. 8.
59 Şekil 5 : Özel Sektör/Kamu Sektörü Ücret Farklılaşması
(Kaynak: OECD, Public Management Occasional Papers, Pay Reform in The Public Service, 1996, s.
9)
2.3.2. Performansa Dayalı Ücretlendirmenin Ülkelerde Uygulama Örnekleri
PDÜ uygulamalarını 1980’li yıllardaki ilk akımı hayata geçiren Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü üyesi ülkelerden Danimarka, Hollanda, Yeni Zelanda, İspanya, İsveç, Birleşik Krallık ve Amerika Birleşik Devletleri olmuştur. İkinci bir dalga ise 1990’lı yılların başında Avusturya, Finlandiya, İrlanda ve İtalya’dan gelmiş; 2000’li yıllarda ise Almanya, Güney Kore ve bazı batı Avrupa ülkeleri de PDÜ’yü uygulama konusunda adım atmışlardır. Yapılan çalışmalar neticesinde ise performans değerlendirmeleri ile ücretlendirme arasında sıkı bir bağlantı kuran ülkelerin insan kaynakları ve bütçe yönetimi arasında yüksek koordinasyonları bulunan, görevlendirmelerin pozisyon ve liyakate dayalı yapıldığı ülkeler olduğu tespit edilmiştir.169
Kamu sektöründe performansa dayalı ücretlendirme, oldukça yavaş ilerleyen bir süreç olabilmektedir. Danimarka ve Finlandiya örneklerinde, hükümetlerin bu sistemleri tam olarak uygulamaya geçirmeleri ve hedeflerine ulaşmaları sekiz ile on
169 OECD, 2005, a.g.r., s. 2.
60 yıl arasında süre gerektirmiştir. Söz konusu ülkelerden Danimarka, 1997 yılında başlayan uygulamaları 2005 yılında tamamlayabilmiş; Finlandiya ise 1992 yılında başlattığı uygulamada 2002 yılında %35-%50 arasında kamu görevlisini, 2005 yılında ise tüm kamu çalışanlarını sisteme başarılı bir şekilde dahil etmiştir.170
Söz konusu uygulamayı hayata geçiren ülkelerden İsviçre’de kamu çalışanlarına performanslarının beklenen düzeyi aşması durumunda %12’ye kadar, Kanada’da yönetici düzeyindeki görevlilere %10 ila %25 arasında ek ödeme yapılabilirken Güney Kore’de bu oran %40 ile %100 oranına çıkabilmektedir.171
PDÜ uygulamaları, kamu çalışanlarının ücretlerini bahsedilen ülke örneklerinde arttırdığı gibi bazı ülke sistemlerinde ise belirli koşullar oluştuğunda azaltabilmektedir. Macaristan’da memurlara yönelik sadece performansa dayalı ücret artışı değil aynı zamanda baz ücretin azalabilmesi ihtimalini de barındıran bir düzenleme 2001 yılında getirilmiştir. Bu sistemle kamu yönetiminin en tepesinden başlayarak bakanların kurumlara, kurumların birimlere ve amirlerin memurlara belirlediği hedefler çerçevesinde memurların maaşı %30 artabileceği gibi %20 oranında azalış da gösterebilecektir.172
Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü üyesi ülkelerin üçte ikisinde, düzeyleri farklılaşmakla birlikte, performans değerlendirme sistemi ile PDÜ resmi olarak bağlantılı hale getirilmiştir. Bu sistemler genellikle kötü performans için yaptırımdan ziyade iyi performansı ödüllendirmeye dayanmakta olup kariyer temelli sistemlerde prim ve mesleki yükselme ön plana çıkarılırken pozisyon bazlı ülke sistemlerinde parasal teşvikler daha ön plandadır.173