BÖLÜM 2:YÖNETĐMDE MOTĐVASYON
2.6. Kamu Kurumlarının Yapısı ve Đşleyişi Hakkında Motivasyon Bilgileri
O texto se organiza em três partes, num percurso que tem como objetivo construir o argumento da tese e debater as questões que dela se desdobram. A Parte I, intitulada “Produção do espaço e apropriação da água no processo de metropolização desigual de São Paulo”, é composta de três capítulos com os quais se busca explicitar como as redes de infraestrutura se constituíram historicamente e configuraram o espaço metropolitano, pautadas ou não por projetos e políticas. A partir desse processo, revela-se, em diferentes períodos e contextos, o tratamento do ambiente e das águas. As áreas de proteção aos mananciais e os atuais conflitos em disputa nesse território, são situados nesse contexto histórico, que abrange também os descompassos entre a reprodução do espaço urbano e as políticas de saneamento e habitação.
No capítulo 1, o histórico remonta ao período colonial, com notas sucintas, para pontuar a importância da água no processo de ocupação do território, mas principalmente para recuperar a constituição do problema do abastecimento de água como questão pública, e do saneamento como atribuição do Estado. É a partir do final do século XIX, na transição para o século XX – segundo período tratado nesse capítulo – que a água é mercantilizada a partir da necessidade de generalização do saneamento, ou seja, de infraestruturas que suportariam a expansão urbana.
O segundo capítulo aborda o período do processo de industrialização em duas fases. A primeira, de 1930 a 1949, que antecede o processo de metropolização, enfoca as incipientes ações estatais na política de habitação e a ampliação das infraestruturas que deram suporte ao processo de urbanização. E a segunda fase, de 1950 ao início dos anos 1980, caracteriza-se pelo centralismo da política pública pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), pela intensificação da industrialização e pelo aumento da precariedade e da pobreza na metrópole, ou seja, quando essa política muda de padrão.
O capítulo 3, que aborda as transformações a partir dos anos 1980 até nossos dias, enfatiza a transição para o Estado neoliberal e sua implicação nas políticas públicas de habitação e saneamento, bem como a configuração atual dessas políticas. Com esse vasto panorama, é possível evidenciar a constituição dos atuais “modelos” (ou seja, concepções das políticas e sua forma de realização) das políticas de saneamento e habitação em questão na tese, que interferem na política para os mananciais.
A Parte II, intitulada “A construção social do ambiente urbano precário a partir do processo de consolidação de loteamentos irregulares em APM: da autoprovisão de infraestruturas aos planos de urbanização”, focaliza a especificidade da ocupação irregular na bacia da Billings, por meio dos loteamentos precários. Nessa parte, composta por três capítulos, a análise articula o contexto dos loteamentos do baixo Alvarenga, onde se desenvolveu a pesquisa empírica, com o contexto da política pública municipal, desde os anos 1990 aos nossos dias.
O capítulo 4 parte de um breve contexto histórico da política habitacional em São Bernardo do Campo para situar o momento em que os loteamentos irregulares surgem de forma mais expressiva, o final dos anos 1980. Com esse panorama, na segunda parte desse capítulo, volta-se o foco para a situação particular de seis loteamentos populares que aqui denominamos “loteamentos do baixo Alvarenga”, situados na porção que corresponde à sub-bacia do Alvarenga, construídos nesse período. A pesquisa realizada desde 2007 junto aos loteamentos Parque dos Químicos, Parque Ideal I, Parque Ideal II, Ouro Verde, Novo Horizonte e Nova América permitiu reconstituir seu processo de formação, a partir da narrativa e experiência dos moradores, destacando as estratégias de compra e venda de lotes, os agentes envolvidos, os grandes desafios enfrentados para autoconstruir a moradia e as demais infraestruturas não construídas pelo loteador.
Se a autoconstrução da moradia tem se reproduzido como forma predominante de constituição e consolidação da periferia, conforme já foi identificado em pesquisas anteriores (LEMOS; SAMPAIO, 1977; MAUTNER, 1991; MARICATO, 1982 e 1995); a autoprovisão da infraestrutura revelou novos elementos para a reflexão do impacto social e ambiental gerados pela ausência das redes públicas, que dependem de investimentos, técnicas, projetos e materiais que não podem ser providos pelos próprios moradores. Sendo assim, a autoconstrução de infraestruturas e a conquista de “melhorias” parciais também explicitam o aspecto privatista e fragmentado da construção do ambiente urbano precário, bem como o papel contraditório do Estado nesse processo.
O capítulo 5, retoma o foco para o contexto mais amplo municipal, ainda no início dos anos 1990, destacando o momento em que o loteamento irregular precário passa a ser denunciado por diversos agentes como um dos grandes responsáveis pela degradação dos mananciais e da represa Billings. Em 1991, é instaurada a Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI do Loteamento Irregular na Câmara Municipal de São Bernardo do Campo para apurar os responsáveis pelos empreendimentos. A análise do processo da CPI16
, composto por 11 volumes que reúnem diferentes documentos17
, explicitou o posicionamento de diversos agentes em relação ao conflito: vereadores, representantes do poder público, movimento ambientalista, movimento de moradia, loteadores e imobiliárias irregulares. Assim, configura-se um quadro mais abrangente sobre a “questão dos mananciais” nesse período. Além disso, explicitou-se o tratamento jurídico do problema por parte do poder público, com a proposição de diversas Ações Civis Públicas18
– ACPs contra os loteadores irregulares e também a tentativa de coibir a sua ação por meio da repressão policial.
O capítulo 6 aborda um momento, em 1997, em que a tentativa de reprimir o parcelamento irregular do solo atinge seu ápice, culminando numa ação de demolição de um assentamento. Em seguida, mudanças no contexto institucional, legal e no Ministério Público engendram uma inflexão no tratamento desse conflito, no sentido da busca por alternativas jurídicas e urbanísticas para reparar danos causados. A partir de então começam a ser formulados Termos de Ajustamento de Conduta que se articularam a um programa de intervenções chamado Bairro Ecológico, da PMSBC, colocando em relevo a necessidade de se conceber alternativas para a carência de infraestrutura considerando as especificidades da área ambientalmente protegida. As urbanizações de áreas mais críticas foram autorizadas pelo Plano Emergencial, conforme a lei estadual nº 9866/1997 que estabeleceu uma nova política para mananciais.
Apesar de terem sido indicados no Plano Emergencial, os loteamentos do baixo Alvarenga não chegaram a firmar TACs e não passaram por intervenções de infraestrutura. Na segunda parte do capítulo 6, voltamos a abordar a situação desses loteamentos, quando, por meio da observação participante pudemos acompanhar de perto novas formas de organização dos moradores. A realização de cartografias comunitárias insere-se como parte de um conjunto de
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Foram analisados os documentos do processo da CPI cuja cópia está arquivada no Ministério Público. O acesso foi gentilmente cedido pela promotora pública Rosangela Staurenghi.
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Dentre eles: atas de reunião, denúncias, depoimentos, matérias de jornais, legislação, documentação relativa aos loteamentos, ações civis públicas, registros de manifestos e de manifestações.
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Segundo Nogara (2008), a criação da Ação Civil Pública representa um dos esforços na superação das limitações das regras clássicas, voltadas apenas à reparação de danos sofridos individualmente. É uma ação desenvolvida para a defesa de direitos difusos e coletivos, que incluem a qualidade de vida, a saúde, a qualidade do ar, o consumidor (coletivamente), bens de valor histórico, paisagístico etc. A formulação da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, referente à ACP, foi inspirada em alguns dispositivos da ação popular e da Política Nacional de Meio Ambiente e sofreu alterações introduzidas pelo Código de Defesa do Consumidor. A Lei proporciona a tutela preventiva, para evitar o acontecimento do dano, por meio de ações cautelares e de pedidos de medida liminar antecipadas em ações de conhecimento. E a tutela reparatória, para reparação dos danos já acontecidos, por meio de pedidos de fazer e de não fazer, com ou sem imposição de reparação pecuniária. As indenizações, multas e condenações em dinheiro devem ser encaminhadas a um fundo (gerido por um Conselho Federal e, no nível dos Estados, por Conselhos Estaduais), que tem como objetivo a reconstituição dos bens lesados (NOGARA, 2008, p.119).
atividades coordenadas pela ONG Holos21, que assessorava os moradores na elaboração de um estudo que subsidiaria a elaboração de um TAC para o conjunto de loteamentos. Buscamos destacar nesse processo o embate de concepções sobre as possibilidades de recuperação ambiental quando formuladas a partir da experiência cotidiana.
Com a mudança da gestão municipal em 2009, o novo governo adota o Orçamento Participativo como forma de gerir as demandas da população e organizar a atuação governamental, e deixa de priorizar o TAC como instrumento para a recuperação ambiental. Nesse mesmo ano, é aprovada a lei específica da Billings, permitindo a regularização de assentamentos precários e de interesse social, se vinculada a um Plano de Urbanização Integrada. Nesse contexto, novas contradições entre o ambiente urbano, o cotidiano e a ação do Estado emergem.
Na Parte III, busca-se evidenciar a ação prática do Estado no manejo dos conflitos existentes nas áreas de proteção aos mananciais (APMs), a partir de dois instrumentos: a elaboração de legislação e a execução de programas de financiamento para projetos de intervenção, destacando aqueles destinados à urbanização de assentamentos precários (favelas e loteamentos irregulares populares) e às obras de saneamento (particularmente redes e sistemas de água e esgotos). O objetivo é mostrar como a atual política de mananciais prioriza a urbanização de assentamentos precários como principal componente da recuperação ambiental, reproduzindo os padrões vigentes de intervenção habitacional e de infraestrutura de saneamento, sem que se comprovem melhorias efetivas na qualidade ambiental da bacia e da água. Nesse sentido, a implementação desigual de infraestruturas não aparece como um problema, desde que seja garantida a expansão da rede.
O capítulo 7 recupera brevemente os principais momentos de revisão da Lei Estadual de Proteção aos Mananciais (LPM nº 898/1975 e nº 1.172/1976), passando pela chamada Nova Política de Mananciais – a Lei Estadual nº 9866/1997, até chegar à promulgação das leis específicas de bacias hidrográficas – primeiro da Guarapiranga (2006) e em seguida da Billings (2009). Essa trajetória contribui para a compreensão da atual legislação incidente em APM, que buscou se adequar à realidade da ocupação existente.
A elaboração e a revisão da Lei Estadual de Proteção aos Mananciais (LPM) ocupou por mais de trinta anos uma parcela significativa do trabalho do corpo técnico e político do Estado, em muitos momentos tecnicizando de maneira extremada problemas sociais e reforçando o caráter ideológico da legislação ambiental. O debate sobre essa lei protelou a tomada de decisão do governo do Estado diante do problema dos assentamentos precários, enquanto que a cidade se fazia no embate por diferentes usos desse território e da água como recurso econômico. Em contraponto, a sociedade civil polarizada, principalmente entre movimento ambientalista e movimento de moradia, exerceu importante papel no processo de alteração dessa lei. Cabe pontuar que um dos principais fatores que contribuíram para sua revisão foi a própria prática do poder público municipal em lidar com os assentamentos precários.
No capítulo 8 são apresentados os conteúdos principais dos programas de financiamento para as intervenções públicas em APM, em diálogo com as mudanças normativas. O ponto de partida é
o primeiro programa de saneamento ambiental da Bacia do Guarapiranga, o Programa Guarapiranga. O estudo desse programa e dos subsequentes identificou de que forma ele se constituiu num modelo que se reproduziu e se ampliou para a escala da Bacia do Alto Tietê, consolidando um modo de intervenção de urbanização de assentamentos precários que é pautado majoritariamente pela execução de obras de urbanização e saneamento. Contudo, esse quadro de projetos e programas não configura, em seu conjunto, uma ação integrada nas áreas de proteção aos mananciais.
No âmbito da política recente de proteção e recuperação dos mananciais a Lei Específica da Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais - APRM-Billings (LE-Billings) desempenha um papel relevante na medida em que elege a infraestrutura como elemento fundamental para a recuperação ambiental e para a regularização de interesse social, diferentemente da legislação anterior. A interface dessa lei com situações concretas é o tema do capítulo 9, que apresenta dois diferentes Programas de Recuperação de Interesse social – PRIS, em desenvolvimento no município de São Bernardo do Campo, a partir dos quais tecemos algumas considerações críticas acerca das práticas e da lei.
Com esse percurso, que parte da abordagem histórica da constituição das redes de infraestruturas relativas à água para se chegar a uma discussão sobre ambiente urbano, se problematiza, nas considerações finais, a noção de recuperação ambiental tal como ela tem sido implementada por meio da atual política de mananciais.