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De maneira geral, as federações possuem duas origens históricas: ou resultam do colapso de algum império, em que por algum motivo os membros desejam manter a unidade, ou em sentido contrário, são formadas por colônias, províncias ou outras unidades territoriais com diferenças regionais e culturais que desejaram se unir para formar um novo Estado, mas querem manter relativa autonomia política. A federação brasileira corresponde ao primeiro caso, sendo formada a partir da dissolução de um império.

Com a independência, ocorrida em 1822, em que pese à extensão do território e a diversidade cultural, o Brasil adotou o sistema unitário de estado. O país era dividido em províncias que tinham seus presidentes nomeados pelo Imperador e que não podiam legislar sobre seus assuntos específicos. Esse unitarismo vigorou enquanto houve identificação do poder econômico com o poder político. Com a proclamação da República, as antigas províncias se transformaram em estados e o federalismo da Constituição de 1891 praticamente ignorou a cooperação entre União e estados federados. É representativo dessa situação o artigo quinto da Primeira Constituição Republicana que restringia o auxílio aos Estados somente a casos de calamidade pública (SANTOS, 2006, p.6).

Abrucio (2006, p. 95-6) divide a história federativa brasileira em quatro períodos até a Constituinte de 1988. No período inicial na República Velha, predominou um modelo centrífugo, em que os estados tinham ampla autonomia, pouco cooperavam entre si e o governo federal era bastante fraco. Na era Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam autonomia. O intervalo entre 1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilíbrio em nossa Federação, tanto do ponto de vista da relação entre as esferas de poder quanto da prática democrática. Mas o golpe militar acabou com esse padrão e, por cerca de 20 anos, manteve um modelo unionista autoritário, com grande centralização política, administrativa e financeira.

Nogueira (2008) e Santos (2006) apontam que a autonomia dos entes subnacionais no Brasil, em um primeiro momento, foi idealizada com base na lógica competitiva sugerida pelo liberalismo, a qual se frustrou em virtude das desigualdades dos entes federativos e da

7_{Entre os Estados federais, o Brasil é o único em que o município é reconhecido na Constituição como membro}

dependência financeira de muitos deles em relação à União. Disfunções dessa ordem ocorreram durante a República Velha, quando o poderio de São Paulo e Minas Gerais levou à quebra das demais autonomias federativas, que apenas se mantiveram reconhecidas nominalmente, eis que, na prática, revelaram-se neutralizadas pela prevalência daquelas potências.

Castro (2005, p.165) afirma que o pacto federativo fundador do Estado republicano brasileiro permitiu nas décadas iniciais de sua implantação situações contraditórias como: a convivência com o centralismo que apenas em curtos períodos da história, como aquele entre a implantação da República e Revolução de 1930, foi mais brando; o mandonismo local, que recentemente vem tendo o seu poder reduzido; e longos períodos de poder autoritário.

Na Constituição de 1934 foi instituído um novo tipo de federalismo que se pode denominar cooperativo. A Carta de 1934 refletiu o pacto político construído na Revolução de 1930 ao ampliar os poderes da União, embora não abrangesse mecanismos cooperativos mais sofisticados. Os mecanismos de integração entre os entes federados criados estão presentes no seu artigo nono: “é facultado à União e aos Estados celebrar acordos para melhor coordenação e desenvolvimento dos respectivos serviços e especialmente, para a uniformização de leis, regras ou práticas, arrecadação de impostos, prevenção e repressão da calamidade”.

No entanto, o período autoritário seguinte do Estado Novo (1937-1945)8 promoveu a ruptura com a tendência de articulação intergovernamental desenhada na Constituição de 1934. A Constituição de 1937 criou claro constrangimento ao já difícil estabelecimento do federalismo cooperativo no Estado brasileiro desencadeando um novo processo de centralização do poder no âmbito da União. Entretanto, deve-se destacar segundo Pires e Nogueira (2008, p.34) que a Constituição de 1937, em seu artigo 29, “estabeleceu o precedente normativo da possibilidade de municípios constituírem pessoa jurídica para a execução compartilhada de interesses comuns”. O referido artigo assevera que “municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns.”

Apesar de conter a primeira sinalização de uma gestão de serviços públicos compartilhada entre entes federativos, o texto constitucional foi neutralizado pela ação

desenvolvimento do país.

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A forte concentração de poder no Executivo federal, em curso desde fins de 1935 e a aliança com a hierarquia militar e com setores das oligarquias, criaram as condições para o golpe político de Getúlio Vargas em 10 de novembro de 1937, inaugurando um dos períodos mais autoritários da história do país, que viria a ser conhecido como Estado Novo. A Constituição de 1937 suspendia todos os direitos políticos, abolindo os partidos e as organizações civis. O Congresso Nacional foi fechado, assim como as Assembléias Legislativas e as Câmaras Municipais.

hegemônica da União no contexto da ditadura do Estado Novo. Com a retomada da democracia em 1946, o federalismo cooperativo foi restaurado sob influência de diretrizes elaboradas pela CEPAL9 – Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe. A questão regional ganhou importância no debate político nacional com a concepção de que a intervenção do estado e o planejamento eram essenciais para o desenvolvimento da nação. Apesar do reforço do poder federal houve ênfase na integração e cooperação nacional para reduzir os desequilíbrios regionais.

No entanto, como aponta Abrucio (2006) em sua síntese da história federativa brasileira, uma vez mais a trajetória do federalismo brasileiro passou por um período de centralização com a instauração do regime militar em 1964. A Constituição de 1967, embora mantendo o federalismo cooperativo como modelo de organização do Estado, proporcionou expressiva expansão dos poderes da União. A ditadura militar sustentou a excessiva concentração de poder nas mãos do Executivo, neutralizando a independência dos poderes e as autonomias de estados e municípios.

De maneira geral, a Federação brasileira teve dificuldades para atender aos princípios dessa forma de organização territorial de poder desde os seus primórdios. Por suas grandes heterogeneidades, como já apontado acima, seria impeditivo estruturar as bases da nação sem a estrutura federativa. A história da federação brasileira foi marcada por problemas em se conjugar autonomia e interdependência com períodos em que a interdependência significou centralizações autoritárias e períodos em que a autonomia significou “descentralização irresponsável e descoordenada” (ABRUCIO, 2006). Ao longo da história, o federalismo brasileiro teve diferentes desenhos constitucionais, com competências e graus de autonomia diferenciados e, ao mesmo tempo, conviveu com oscilações de regimes mais ou menos centralizados, e mais ou menos democráticos.

Iná Castro (2005, p. 166-9) credita as alternâncias do desenho federativo brasileiro às múltiplas questões inerentes ao fundamento territorial do Estado. Segundo a autora, o federalismo como uma forma de organização territorial das instituições políticas tem por objetivo acomodar as tensões decorrentes da necessidade de união das diferenças para formar uma unidade. Este processo que incorpora e tenta resolver institucionalmente contradições faz emergir uma dupla questão: o fundamento territorial do Estado que se constitui através da

9_{A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) foi criada em 25 de fevereiro de 1948, pelo}

Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC), e tem sua sede em Santiago, Chile. Foi criada para monitorar as políticas direcionadas à promoção do desenvolvimento econômico da região latino-americana, assessorar as ações encaminhadas para sua promoção e contribuir para reforçar as relações econômicas dos países da área, tanto entre si como com as demais nações do mundo.

soberania de um território, e a territorialidade da sociedade, ou seja, as formas de inserção dos interesses, dos atores e sujeitos sociais no espaço.10

A formação de uma sociedade com interesses econômicos e políticos, implica uma divisão territorial que tende a se institucionalizar em prazo maior ou menor. No Brasil, a história da conquista territorial deixou marcas profundas no imaginário político nacional. A tradição unitária durante o período colonial e durante o Império refletiu-se fortemente na busca da unidade territorial e forjou, de certo modo, a herança de um imaginário de unidade e de identidades nacionais fundamentado na conquista territorial. Este imaginário está na origem do mito fundador do Estado no Brasil, atribuído à estratégia colonial portuguesa da conquista territorial. Esta unidade territorial como fundamento da própria formação do Estado e da nação no Brasil teve conseqüências importantes e contraditórias. A imposição da unidade desencadeou disputas regionais11 de grupos que não se sentiam contemplados pela estrutura de poder no país.

Rogata Longhi (1998, p.121) estuda o separatismo no Triângulo Mineiro durante o período da Assembleia Nacional Constituinte de 1988 e levanta alguns problemas inerentes a federação brasileira que esses movimentos expõem:

uma certa contradição entre a “identidade nacional” e as várias “identidades regionais”; a tensão entre propostas de centralização e descentralização administrativa; a luta por recursos econômicos e investimentos, que ocorrem tanto no plano nacional, quanto regional e intra-estadual. Como exemplos citamos a luta travada entre os diversos Estados brasileiros por maior representatividade no Congresso; a alocação de investimentos e a distribuição de empresas com os Estados oferecendo vantagens comparativas que somente dilapidam mais rapidamente seus recursos e seu ambiente.

Segundo Castro (2005, p. 165) a organização federativa no Brasil era contraditória com a perspectiva da unidade “nos corações e mentes da elite dirigente do país.” A unidade longamente forjada no processo histórico de lutas pela consolidação do território e para a

10_{Neste trabalho, não nos ocuparemos do segundo caso, pois a questão das identidades e particularismos não faz}

parte do escopo desse trabalho, no entanto, como tentamos apresentar aqui não ignoramos o potencial dessas práticas políticas no sistema político atual. Concordamos com Castro (2005, p.166) quando afirma que “as dimensões espaciais das identidades, solidariedades e interesses guardam especificidades que, se fazem parte da estrutura da unidade maior, não podem ser ignoradas quando se tornam particularismos que emergem na dinâmica do sistema político.”

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Enquadram-se nesses casos os diversos regionalismos que culminaram em ideologias separatistas. Na atualidade, existe mais de uma dezena de projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional que propõe a criação de novos estados e territórios federais. Com vista a organizar e acelerar o debate e trâmites no Congresso, foi instalada, em 2003, a Frente Parlamentar sobre a Criação de Novos Estados e Territórios. Segundo a proposta, esse seria um mecanismo para conduzir a redivisão territorial do país como forma de

construção da nação criou tensões que se encontram até hoje presentes na estrutura federativa brasileira e têm se consubstanciado nas alternâncias entre os momentos de centralização e de descentralização político-administrativa na nossa história republicana.

No entanto, deve se ressaltar que são alternativas não necessariamente excludentes já que dependem de cada desenho institucional de política pública no âmbito federativo. A descentralização e o seu oposto, a centralização, são comportamentos em relação a forma como se organiza o aparelho político-administrativo do Estado e não são encontradas em estado puro. Acredita-se que existem determinadas políticas com maiores demandas por articulação federativa pelo caráter da questão tratada enquanto outras são abordadas de maneira mais centralizada12. A questão na atualidade é que o processo predominante na estrutura federativa constitucional após 1988 é a consolidação do formato descentralizado de gestão das políticas públicas por diversos fatores políticos e econômicos apresentados na seção a seguir.

2.3 A descentralização: processo de transferência de poder para as instâncias