I . İDARİ VESAYET YETKİSİNİN TANIMI VE KAPSAMI

İdari vesayet yetkisi, doktrinde birçok kez ve benzer biçimde tanımlanmıştır. Bununla birlikte mevzuatta bu kavrama pek yer verilmemiştir. İdari vesayetin genel olarak ilk yasal tanımına 1982 Anayasasında yer verilmiştir.

Anayasanın 127. maddesinin 5. fıkrasında idari vesayet yetkisi, merkezî idarenin kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde mahalli idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kullandığı yetki olarak tanımlamıştır.

İdari vesayet yetkisi, Doktrinde bazen “idari vesayet” bazen “idari vesayet denetimi” ve bazen de “idari vesayet yetkisi” olarak isimlendirilmiştir.

Göreli’ye göre¹⁰⁰ “İdari vesayet ve ademi merkeziyetle idare olunan bir uzvun hukuki fiil ve muameleleri üzerinde bu fiil ve muameleleri iptal, talik, tasdik, müsaade veya fiil muamelelerin yerine başka bir fiil veya muameleyi ikame salahiyetini haiz bir uzuv tarafından kanuna uygunluk bazan de hal ve maslahatın icaplarına uygunluk bakımından yapılan kontrolü, murakabeyi

100 Göreli, s. 4.

ifade eder.” Onar’a göre,¹⁰¹ “idari vesayet merkezin âdemimerkeziyet idarelerinin icrai kararlarını ve idari fiil ve hareketlerini murakabe etmek ve bu kararları bozabilmek salahiyetidir”.

Arslan,¹⁰² “idari vesayeti, merkezden yönetimin yerinden yönetim sistemi üzerine kurulan idare ve kurumların eylem ve işlemlerini kanunla görülen sınır içinde denetlemek ve kararlarını bozabilmek yetkisidir diye tarif edebiliriz” derken Eroğlu’ya göre,¹⁰³ “İdari vesayet, merkezden yönetimin yerinden yönetim sistemi üzerinde kurulan idare ve kurumların eylem ve işlemlerini kanunla görülen sınır içinde kontrol etmek ve kararlarını bozabilmek yetkisidir.”

Giritli/Bilgen/Akgüner,¹⁰⁴ idari vesayeti “devletin ve onu temsil eden merkezin, yerinden yönetim kuruluşlarının işlemlerini ve eylemlerini denetlemek ve gerek gördüğü takdirde bozabilmek yetkisi” olarak tanımlamıştır. Günday’a göre ise,¹⁰⁵ “Devletin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini sağlamak için, devlet tüzelkişiliğinin ve bu tüzelkişiliği temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu bu denetim yetkisine idari vesayet denmektedir.”

Nihayet Akyılmaz’ın tanımı da şu şekildedir: “idari vesayet denetimi, merkezi idarenin yerinden yönetim idareleri üzerinde kamu yararı ve kamu düzenini korumak, kamu hizmetlerinin en etkin ve verimli şekilde yerine getirilmesini sağlamak amacıyla yaptığı bir denetimidir.”¹⁰⁶

Yapılan tüm idari vesayet tanımlarında, ortak unsurların; idari vesayet yetkisini kullanacak bir merkez idarenin varlığı, üzerinde idari vesayet

101 Onar, Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, II. Cilt, 3. bası, İsmail Akgün Matbaası, İstanbul, 1960, s. 622.

102 Arslan, İdari Vesayet, s. 59.

103 Eroğlu, Hamza, İdare Hukuku, Işın Yayıncılık, Dördüncü Bası, Ankara, 1984, s. 321.

104 Giritli/Bilgen/Akgüner, s. 190.

105 Günday, İdare Hukuku, s. 74.

106 Akyılmaz, İdare Hukuku, s. 126.

yetkisinin kullanılacağı başka bir kamu tüzelkişiliğinin varlığı ve merkezi idarenin diğer kamu tüzelkişi kararlarını denetlemesi olduğunu görmekteyiz.

Doktrinde yapılan tanımlamaların Anayasadaki idari vesayet yetkisinden önemli bir farklılığı bulunmaktadır. Bu farklılık idari vesayet yetkisinin “yerinden yönetimler” üzerinde bir idari denetim olduğu konusundaki kabüldür. Buna göre idari vesayet yetkisi, hem yer yönünden yerinden yönetimler hem de hizmet yerinden yönetim üzerinde yapılan bir denetim sayılmaktadır. Oysa Anayasada idari vesayet denetiminin “açıkça ve sadece” yer yönünden yerinden yönetimler yani mahalli idareler üzerinde yapılacağı öngörülmüştür.

Doktrinin yaptığı tanımlar temel unsurları bakımından birbirleriyle benzerlik arzetmektedir. Bu uyum hem 1982 Anayasasının öncesinde hem de sonrasında bulunmaktadır.

Doktrinin 1982 Anayasasından sonraki tanımlarda Anayasanın tanımını dikkate almamaları anlaşılır değildir. Bir diğer ifadeyle doktrin, 1982 Anayasanın idari vesayet yetkisi düzenlemesini görmezlikten gelmekte ve halen idari vesayet yetkisinin kapsamını hizmet yerinden yönetim kuruluşları bakımından da geçerli saymaktadır.

1982 Anayasasından sonra da idari vesayet yetkisinin hizmet yerinden yönetim kuruluşları bakımından geçerli olduğunu ifade eden Günday, düşüncesini şöyle gerekçelendirmektedir¹⁰⁷ “Anayasada hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerinde merkezi idarenin sahip olduğu vesayet yetkisi açıkça belirtilmemekle beraber, bu kuruluşlara oranla daha özerk olan yerel yönetimler için kabul edilen bu yetkinin hizmet yerinden yönetim kuruluşları için öncelikle var olduğunu kabul etmek gerekmektedir.” Benzer şekilde Yıldırım da, Anayasada düzenlenen hükmü “hizmet yerinden yönetim kurumları üzerinde idari vesayet yetkisinin kullanılmayacağı anlamına

107 Günday, İdare Hukuku, s. 74.

gelmez… sadece, yerel yönetimlerin özerkliğinin Anayasa tarafından korunduğu anlamına gelir”¹⁰⁸ şeklinde değerlendirmektedir.

İdari vesayet yetkisinin kapsamını geniş tutan Günday, bir adım daha ileri giderek¹⁰⁹ merkezi idare dışında iki ayrı tüzelkişi arasındaki denetim ilişkisini de idari vesayet ilişkisi olarak kabul etmektedir. Yazara göre

“merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetimi olarak ortaya çıkan idari vesayet, zamanla bir kamu tüzelkişisinin bir başka kamu tüzelkişisi üzerindeki denetim yetkilerini de kapsayacak biçimde anlaşılmaya başlanmıştır.”¹¹⁰ Örneğin Barolar Birliği ile barolar arasındaki veya Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyesi arasındaki denetim ilişkisi idari vesayet denetimi türü kabul edilmektedir.

Benzer şekilde Atay, Anayasadaki mahalli idareler ibaresinin yerine

“yerinden yönetim kuruluşları” ifadesinin koyulması halinde idari vesayet tanımına ulaşılacağını belirtmektedir.¹¹¹ Atay, bu düşüncesini şöyle gerekçelendirmektedir: “idarenin bütünlüğü ilkesi sadece mahalli idareler anlamında değil, genel anlamda hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarını da kapsayıcı bir özelliğe sahip anayasal bir ilkedir. Dolayısıyla mahalli idarelerle birlikte hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları için de idari vesayet yetkisinin kabulü gerekir.”¹¹²

1982 Anayasasının açık hükmü karşısında idari vesayet denetiminin, mahalli idarelerden başka hizmet yerinden yönetimleri ve hatta iki kamu tüzelkişisi arasındaki denetim ilişkisini kapsayacak biçimde yorumlanması isabetli değildir. Danıştay bu hususu bir kararında açıkça vurgulayarak merkezi idare dışındaki iki ayrı tüzelkişi arasındaki denetim ilişkisinin idari vesayet yetkisi olmadığını belirtmiştir.

108 Yıldırım, Ramazan, İdare Hukuku Dersleri I, Mimoza Yayınları, Konya, 2005, s. 28.

109 Günday, İdare Hukuku, s. 75.

110 Günday, İdare Hukuku, s. 75.

111 Atay, s. 130.

112 Atay, s. 130.

“Anayasanın 127. maddesiyle; hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, kamu yararına olan yerel ihtiyaçların yasal sınırlar içinde karşılanması amacıyla merkezi yönetime, yerel yönetimler üzerinde vesayet yetkisi tanınmıştır.

Ancak yerel yönetim birimlerinin birbirleri üzerinde vesayet yetkisi bulunmamaktadır. 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile Uygulama Yönetmeliğinin; büyükşehir belediyelerine, ayrı tüzel kişiliğe sahip büyükşehir ilçe belediyeleri üzerinde hizmetlerin koordinasyonu yönünden gözetim, yönlendirme ve denetim vermeyi amaçladığı, bu konuda doğabilecek uyuşmazlıkların çözüm yolunu gösterdiği, ancak bu yetkinin sınırı yasada belirlenmediği gibi, aksine davranışta bulunanlara uygulanması gereken yaptırımlara da yasada yer verilmediği, uygulama yönetmeliğinde yer alan imarla ilgili konularda ve ilçe belediyelerince yapılan hizmetlerin etkinliğini sağlayıcı tedbirlerin alınmasında, büyükşehir belediye başkanına ya da onun görevlendireceği personele tanınan kontrol ve denetim yetkisinin, 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 15. ve 38.maddeleriyle İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Müfettişlerine ve Mahalli İdareler Kontrolörlerine tanınan teftiş ve soruşturma yetkisiyle çeliştiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla; 3030 sayılı Yasanın 6/b maddesi ile 14/n maddesinde sözü edilen, büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir ilçe belediyeleri üzerindeki denetleme yetkisinin; araştırma, inceleme, bilgi ve belge isteme hakkıyla sınırlı olduğu açıktır. Olayda ise; davalı ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, davacı ... Belediyesini denetlemek ve kontrol etmek için bir heyet görevlendirildiği görülmektedir. Bu durumda;

Anayasa'nın ve Yasaların öngörmediği bir yetkinin kullanılması durumunu ortaya çıkaran dava konusu işlemde ve bu işlemin iptali için açılan davayı reddeden Mahkeme kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.”¹¹³

1982 Anayasasının 6/3’deki “hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz” hükmü, idare

113 D.8.D. 07.05.2002, E.2001/3979, K.2002/2583, DBB.

hukukunun yetkiye ilişkin temel prensiplerden olan “idari makamların yetkisiz olması kural, yetkili olması ise istisnaidir” ilkesi¹¹⁴ ve idari makamların yetkileri bakımından “dar yorum” ilkesi¹¹⁵ idari vesayet yetkisinin hizmet yerinden yönetim kuruluşları bakımından kullanılmayacağını kanıtlar niteliktedir.

Bize göre idari vesayet yetkisi, merkezi idarenin mahalli idareler ile bunların karar, eylem ve organları üzerinde icrai karar alma yetkisidir. İdari vesayetteki idare kavramı vesayet eden organın idari olmasından; vesayet edilen organın yine idari bir organ olmasından; nihayet bu iki idari organ arasında ortaya çıkan denetimin bir idari işlem biçiminde gerçekleştirilmesinden kaynaklanmaktadır.

Bu kısımda kavramsal açıdan değerlendirmek istediğimiz bir diğer husus Anayasa ile diğer mevzuat arasındaki kavram uyuşmazlığıdır.

1982 Anayasasından önce idari vesayet yetkisi anayasal düzeyde düzenlenmediğinden kanunlarda bu kavrama yer verilmemesi doğal bir durumdur. Oysa 1982 Anayasasında idari vesayet yetkisi düzenlenmiş ve tanımlanmıştır. 1982 yılından sonra mahalli idareler mevzuatında önemli değişiklikler yapılmasına karşın bu düzenlemelerde Anayasanın bir yansıması görülmemektedir. Diğer bir ifadeyle mahalli idareler mevzuatında 1982 Anayasasında idari vesayet yetkisinin düzenlenmesinden dolayı herhangi bir değişiklik yapılmamış ve böyle bir ihtiyaç hissedilmemiştir.

Aynen bunun gibi hizmet yerinden yönetim örgütleri ile merkezi idare ilişkileri bakımından 1982 Anayasası bunları idari vesayet kapsamı dışında tuttu diye herhangi bir kanuni düzenleme getirilmiş değildir.

Pozitif hukukta normlar hiyerarşisi ilkesi vardır. Bu ilkeye göre bir hukuk düzeninde mevcut olan, anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik gibi normlar, dağınık hâlde ve rasgele değil, altlık üstlük ilişkisi içindedir. Buna

114 Gözler, I, s. 636.

115 Gözler, I, s. 637.

“normlar hiyerarşisi” veya “hukuk düzeni piramidi” denir. Temellerini Hans Kelsen’in attığı teoriye göre bu hiyerarşi de alt basamakta yer alan norm geçerliliğini üst basamakta yer alan normdan almak ve dolayısıyla ona uygun olmak zorundadır.¹¹⁶

Normlar hiyerarşisinin bir boyutu da kavramsal açıdan bir üstlük altlık ilişkisinin varlığı bakımındandır. Üst norm tarafından kullanılan bir kavramın alt derecedeki normlar tarafından da kullanılması ve benimsenmesi gerekmektedir. Anayasada kullanılan bir kavram, kanunda, tüzükte ve yönetmelikte benimsenmeli ve göz ardı edilmemelidir. Türk hukuk sistemi açısından genelde böyle bir uyumdan sözedilebilir. Fakat çalışma konumuz idari vesayet yetkisi bakımından bu uyumluluğun bulunmadığı görülmektedir.

“İdari vesayet yetkisi” Anayasada kullanılan teknik bir kavramdır. İdari vesayet, yetki olarak kanunlarda birçok yerde yer almaktadır. Buna karşın Anayasa dışında “idari vesayet yetkisi” ibaresi bir kez bile kullanılmadığını ve dolayısıyla benimsenmediğini görmekteyiz.¹¹⁷ Bu durum kavramın daha doğru bir ifadeyle bu müessesenin gelişmesi açısından olumsuz bir etki doğurmaktadır.

Yine Anayasada idari vesayet yetkisi kapsamında “idarenin bütünlüğü”

kavramı kullanılmıştır. İlgili kısımda açıklandığı üzere idarenin bütünlüğünün sağlanması idari vesayet yetkisinin en önemli amaçlarından biridir. İdari vesayet yetkisi kavramı gibi idarenin bütünlüğü kavramı da Anayasa harici mevzuatta (kanun, tüzük ve yönetmelik düzeyinde) bir kez bile kullanılmamıştır. Benzer durum “kamu görevlerinde birlik” ve “toplum yararının korunması” kavramları için de geçerlidir.

116 Gözler, Kemal, Anayasa Hukukuna Giriş, Bursa Ekin Kitabevi Yayınları, 2004, s. 13.

117 Yalnızca 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü ile ilgili 11. maddesinde Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün görevleri sayılırken şöyle bir ifade kullanılmıştır. “Bakanlığın mahalli idareler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisinin mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlamak.”

IIII.. İDARİ VESAYET KAVRAMININ ELEŞTİRİSİ VE ÖZEL