Belediye tüzelkişiliği üzerinde bir bütün olarak bazı idari vesayet denetimi uygulamaları bulunmaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda
sınırları düzenleyen 6. maddeye göre “Belediye sınırları, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleşir.”
5393 sayılı Kanun’un mahalle kurulmasını düzenleyen 9. maddesine göre “Belediye sınırları içinde mahalle kurulması, kaldırılması, birleştirilmesi, bölünmesi, adlarıyla sınırlarının tespiti ve değiştirilmesi, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile olur.”
5393 sayılı Kanun’un belde adının değiştirilmesini düzenleyen 10.
maddesine göre “Bir beldenin adı, belediye meclisi üye tam sayısının en az dörtte üç çoğunluğunun kararı ve valinin görüşü üzerine İçişleri Bakanlığının onayı ile değiştirilir. Bu karar Resmî Gazetede yayımlanır. Beldenin adının değişmesi ile belediyenin adı da değişmiş sayılır.”
Belediye Kanunu’nun belediye kurulmasını düzenleyen 4. maddesine göre, belediye kurulmasına ilişkin işlem dosyası “valinin görüşüyle birlikte İçişleri Bakanlığına gönderilir. Danıştayın görüşü alınarak müşterek kararname ile o yerde belediye kurulur” ve “yeni iskân nedeniyle oluşturulan ve nüfusu 5.000 ve üzerinde olan herhangi bir yerleşim yerinde, İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine müşterek kararnameyle belediye kurulabilir.”
Belediye tüzelkişiliğine son verilmesini düzenleyen 11. maddeye göre ise “meskûn sahası, bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına, 5.000 metreden daha yakın duruma gelen belediye ve köylerin tüzel kişiliği; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda, Danıştayın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine müşterek kararname ile kaldırılarak bu belediyeye katılır.” Yine aynı maddeye göre “nüfusu 2.000'in altına düşen belediyeler, Danıştayın görüşü alınarak, İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine müşterek kararname ile köye dönüştürülür.”
Belediye Kanunu’nun personel çalıştırılmasını öngören 49. maddesine göre “çalıştırılacak personel için İçişleri Bakanlığı unvanlar itibarıyla sınırlama getirebilir.”
Saydığımız bu idari vesayet örnekleri belediyenin doğrudan bir organına ilişkin olmayıp tüzelkişilik üzerinde kullanılan idari vesayet yetkileridir.
1. Belediye Başkanı Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi
Belediye başkanı, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir.
5393 sayılı Kanun’un belediye başkanlığının görevinin sona ermesini düzenleyen 44. maddesine göre İçişleri Bakanlığının başvurusu üzerine Danıştay kararıyla başkanlık sıfatı sona erer. Bu hüküm Anayasanın 127/4 hükmü kapsamında yapılan bir düzenleme olduğundan bir idari vesayet denetimi değildir. Bu denetim bir idari yargı denetimidir.
Belediye başkanı yönünden merkezi idarenin denetimi Belediye Kanunu’nun 46. maddesine göre ikame şeklinde gerçekleştirilmektedir. Bu hükme göre “belediye başkanlığının herhangi bir nedenle boşalması ve yeni belediye başkanı veya başkan vekili seçiminin yapılamaması durumunda, seçim yapılıncaya kadar belediye başkanlığına büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde vali tarafından görevlendirme yapılır.”
2. Belediye Meclisi Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi
Belediye Kanunu’nun 17. maddesine göre belediye meclisi, belediyenin karar organıdır ve kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilmiş üyelerden oluşur.
Belediye meclisi kararları üzerinde idari vesayet yetkisi uygulanmaktadır. Belediye Kanunu’nun 23. maddesi ve Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 14. maddesine göre, belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir. Burada belediye başkanlarına verilen veto (denetim) yetkisi, belediye başkanı belediye meclisinin hiyerarşik üstü olmadığı için hiyerarşik denetim değildir, diğer yandan her iki organ aynı tüzelkişilik içinde olduğu için idari vesayet olarak da nitelendirilemez. Bu düzenleme kendine özgü (sui generis) bir denetimdir.439
Ulusoy’a göre belediye başkanının belediye meclis kararlarını denetlemesi yerindelik ve ihtiyaca uygunluk bakımından eleştirilebilir niteliktedir ve Anayasadaki “yerel özerklik” ilkesine uygunluğu tartışmalıdır.440 Oysa benzer düzenlemenin yer aldığı Almanya’da bu durum yerel özerklik açısından olumlu görülmektedir. Alman idare hukukunda özerkliğe sahip idari kurumların kendi kendini denetlemesi asıldır. Hem mahalli yönetimler hem de üniversiteleri için bu ilke geçerlidir. Belediyelerde belediye başkanı alınan kararlara itiraz etme yetkisine sahiptir. Bütün üniversitelerde de alınan kararların iç denetim yoluyla kendi iç mekanizmalarını kullanmaları asıldır. Belediyelerde bütçe konusunda belediye meclisi ve belediye yönetimi karşılıklı olarak birbirini idari açıdan denetlemek yetkisine sahiptir. Bu durum özerk yönetimlerin kendi iç mekanizmalarını kullanmalarının tipik örneğidir. 441
Bundan başka Belediye Kanunu’nun 23. maddesine göre meclis kararları “kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahallin en
439 Ulusoy, Yerel Yönetimler, s. 188.
440 Ulusoy, Yerel Yönetimler, s. 188.
441 Wolfgang, s. 553.
büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir.” Görüldüğü üzere burada meclis kararları bakımından merkezi idareye idari yargı yoluna başvurma yoluyla idari vesayet yetkisi verilmektedir.
İl Özel İdaresi Kanunu’nda olduğu gibi, meclis üyeliğinin sona ermesini düzenleyen ve meclisin feshini düzenleyen Belediye Kanunu’nun 29. ve 30.
hükümleri Anayasa’nın 127/4 hükmü gereğince yargısal nitelikte yapılan denetimlerdir. Bununla birlikte Belediye Kanunu’nun 30/3. hükmüne göre,
“İçişleri Bakanlığı(nın) gerekli gördüğü takdirde meclisin feshine dair bildirim ile birlikte, karar verilinceye kadar meclis toplantılarının ertelenmesi” bir idari vesayet yetkisidir.
5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun 11. maddesine göre birden çok ili kapsayan mahalli idare birliklerinde mahalli idare birlik meclisinin kararları o birliğin merkezinin olduğu yer mülki idare amirine gönderilir.
Birlik meclisinin toplantıları, kararları, çalışma esas ve usulleri, bilgi edinme ve denetim yolları442, feshi, meclis üyeliğinin sona ermesi, ihtisas komisyonu üyelerinin seçimi ile meclis üyelerinin yükümlülükleri hakkında bu Kanun’da hüküm bulunmayan durumlarda, Belediye Kanunu’nun belediye meclislerine ilişkin hükümleri uygulanır.
442 Mahalli idare birlikleri kanununda encümenler hakkındaki 13/son fıkrası ise şöyledir: “Birlik encümeninin toplantıları, kararları ile çalışma esas ve usûlleri hakkında bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde, Belediye Kanununun belediye encümenine ilişkin hükümleri uygulanır.”
Görüldüğü üzere bu fıkrada “denetim yolları” kısmı bulunmamaktadır. Birlik başkanını düzenleyen 14. maddede ise denetime ilişkin bir hüküm bulunmamakta ve Belediye kanununa atıf yapılan hüküm şöyledir: 14/son: “Birlik başkanlığının sona ermesi ile ilgili olarak Belediye Kanununun belediye başkanlığının göreve devamsızlık dışındaki sebeplerle sona ermesine ilişkin hükümleri uygulanır.” Bu durumda birlik encümeni ile birlik başkanı üzerinde idari vesayet yetkisi bulunmamaktadır mı diyeceğiz? Madde 22- (Ek birinci fıkra: 29/12/2005 - 5445/4 md.) Mahallî idare birliklerinin denetimi İçişleri Bakanlığınca yapılır. Valiler ve kaymakamlar gerekli gördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleri denetleyebilirler.
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun 12. maddesine göre, birlik meclisinin feshi durumunda, yeni meclis oluşuncaya kadar birlik meclisi ve birlik encümenine ait görevler, ulusal düzeyde kurulan birlikler için İçişleri Bakanlığınca, diğer birlikler için birlik merkezinin bulunduğu yer mülki idare amirince kamu görevlileri arasından biri başkan olmak üzere görevlendirilecek beş kişilik bir heyet tarafından yürütülür. Oysa belediye meclisinin feshi durumunda kalan süreyi tamamlamak üzere yeni bir meclis oluşturulmaktadır.
3. Belediye Encümeni Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi
Belediye encümeni bakımından Anayasa 127/4’de yer alan görevden uzaklaştırmaya ilişkin hükmün Belediye Kanunu’nun 47. maddesinde aynen düzenlenmesi dışında bir idari vesayet denetimi öngörülmemiştir.
Bu durum belediye encümenin denetim dışında kaldığı anlamına gelmez. Çünkü idari kararlar açısından baktığımızda belediye encümeni kararlarının dayanağı olan belediye meclis kararları idari vesayet denetimine tabidir. Diğer yandan belediye encümeni üyeleri aynı zamanda belediye meclis üyeleri olduğundan bu bakımdan da idari vesayet denetimine tabidir.443