İzmir Yabancılar için Türkçe C1 ders kitabında yer alan dinleme

O enfraquecimento do Governo Federal e o fortalecimento dos governos estaduais, no plano político-financeiro, também repercutiram sobre o CONFAZ, com a gradativa perda do poder de influência da União neste Conselho.

A retomada dos investimentos, principalmente do setor automotivo no início da década de 1990, levou a uma disputa entre os estados para a atração dessas empresas e também para não perder o parque industrial já instalado. A ausência de uma política de desenvolvimento regional capitaneada pelo Governo Federal foi apontada por muitos autores como um dos principais elementos para a eclosão da guerra fiscal (Abrucio, 2005; Dulci, 2002; Prado, 1999, 2007; Viol, 2000). O CONFAZ, criado exatamente com a finalidade de evitar esta guerra e disciplinar a concessão de benefícios fiscais, na prática foi inócuo.

A atuação do Governo Federal em políticas de desenvolvimento regional tem como intuito orientar os investimentos para a superação da profunda desigualdade entre as Regiões e entre os estados. Órgãos como a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) ou do Nordeste (Sudene) que foram criados para esse fim, foram paulatinamente desmontadas e, segundo Dulci, “As agências federais de desenvolvimento regional, há muito esvaziadas, foram finalmente extintas em 2001” (2002, p. 96). Na prática, “a progressiva retirada do Governo

Federal das ações discricionárias não levou à ‘saudável hegemonia do mercado’, como muitos esperavam, mas criou um vazio de políticas rapidamente preenchido pela ação dos grupos regionais.” (Prado & Cavalcanti, 2000, p. 113). Nas palavras de Rezende e Afonso,

A assim chamada guerra fiscal lança suas raízes em um vácuo criado pela ausência de uma política regional patrocinada pela esfera federal para contrabalançar a tendência à concentração das atividades econômicas modernas no estado de São Paulo. Sem ações fortes para promover o crescimento econômico das regiões menos desenvolvidas, a tendência a reduzir a distância entre o PIB das cinco principais regiões, que estava em andamento desde o final dos anos 70, parou na metade dos anos 80 e permaneceu inalterada desde então. Um movimento ainda imperceptível na direção oposta ameaça desencadear uma nova onda de aumento das desigualdades regionais que, se concretizada, trará consigo instabilidade política. (2002, p. 44).

Entretanto, para alguns analistas, ao abrir mão de recursos fiscais para atração de investimentos, os estados não estão necessariamente implementando uma política de desenvolvimento estadual, isto porque,

Nitidamente, as disputas fiscais generalizadas fazem com que os estados não definam políticas de investimento explícitas, nem prioridades setoriais compatíveis com as vantagens comparativas locais. Com raras exceções, os benefícios fiscais e creditícios para investimentos são concedidos indistintamente a todos os setores. (Piancastelli & Perobelli, 1996, p. 26).

Cabe ressaltar que um ponto em comum entre os três fatores é a ausência do Governo Federal como elemento coordenador ou indutor de uma política de desenvolvimento regional, de uma reforma tributária ou na condução do CONFAZ. Esta lacuna foi ocupada pelos governos estaduais, que acabaram por se lançar na guerra fiscal e a aumentar a tensão entre os estados. A inibição desta tensão “foi o papel ativo que o Governo Federal desempenhou ao longo do tempo, ora mais vigorosamente, ora menos, para abrir oportunidades que compensassem a concentração da economia brasileira.” (Dulci, 2002, p. 99).

A criatividade na elaboração de variadas engenharias fiscais para conceder uma infinidade de benefícios para a atração de empresas não deve ser vista somente pela ótica da ausência de uma política nacional de desenvolvimento regional. A atração de empresas traz embutida também um forte apelo político-eleitoral pelo número de empregos diretos e indiretos associados a cada empresa conquistada. Por este aspecto, o poder para decidir sobre a alíquota do ICMS, ou dos benefícios a ele relacionados, constituem um instrumento de competitive state

building, muito embora este instrumento tenha um lado perverso para a sociedade como um todo. Recente estudo de Varsano (1996) mostrou que para alguns estados a concessão de incentivos fiscais atrelados ao ICMS não trará complicações a médio e longo prazos para suas finanças públicas, porém fica a ressalva de que o país como um todo não se beneficia dessa vantagem individual. A competição assumiu uma característica de concorrência predatória entre os estados (Piancastelli & Perobelli, 1996), o que agrava a crise financeira dos “guerreiros”.

De acordo com André de Paiva Filho, a tensão entre os estados também se refletia nas reuniões, que muitas vezes evoluíram para discussões acaloradas.80 _{A maioria dos entrevistados}

também destacou que, em geral, o Governo Federal tem participado das reuniões do Conselho mas sem se intrometer nas disputas entre os estados. Somente quando um interesse lhe é pertinente procura coordenar as reuniões para conseguir a aprovação de determinado tema.

A concessão generalizada de incentivos fiscais atrelados ao ICMS leva a uma situação em que os benefícios se tornam similares: “Com todos engajados na guerra, os benefícios tendem a se igualar, perdendo assim sua eficácia como instrumento para atrair investimentos.” (Rezende & Afonso, 2004, p. 46). Trata-se de uma race to the bottom, em que os estados reduzem até o limite as concessões e benefícios fiscais. Neste ponto, atingiu-se uma situação de mínimo denominador comum da política fiscal e, “A essa altura, as decisões sobre investimento voltam ao básico: boa infra-estrutura e boas condições sociais.” (Rezende & Afonso, 2004, p. 46). Quem perde são os estados menos desenvolvidos que, com a guerra fiscal, ficam com sua capacidade financeira reduzida.

Como visto anteriormente, a arena fiscal é fortemente influenciada pela autonomia dos estados em matéria tributária, dificultando o “compartilhamento” da política fiscal, ou seja sua coordenação. O mínimo denominador comum foi sendo atingido à medida que a guerra fiscal se aprofundava. É resultado também do federalismo compatimentalizado, em que não há a busca pelo entrelaçamento das atividades.

Além da fragilização da União com a redemocratização, sua ausência neste cenário de aprofundamento da guerra fiscal deve-se à sua postura defensiva em meio à perda de recursos tributários para os governos subnacionais. Sua principal estratégia para a recuperação da capacidade fiscal foi aumentar as contribuições, como PIS/PASEP e COFINS, tributos que não entram na partilha do FPE e FPM. “Esta ampliação, contudo, não se deu através de um processo

explícito, transparente e negociado em torno a competências, mas, pelo contrário, por um movimento pouco visível de superposição de incidências sobre as mesmas bases, gerando uma competição surda por elas. (Prado, 2007, p. 71).

A junção destes dois fatores aponta para a ineficácia do CONFAZ que muitas vezes chegou a ser considerada desnecessária por alguns autores. Para Prado & Cavalcanti, por exemplo, o controle da guerra fiscal somente foi possível no regime militar “sob a vigilância de um estado forte e centralizador. [...] No período recente, a impossibilidade de firmarem-se condições semelhantes coloca em xeque a necessidade de existência do CONFAZ.” (1998, p. 85). Esta percepção foi corroborada por alguns dos entrevistados que, entretanto, ressaltaram outros aspectos importantes do CONFAZ, como a disseminação de experiências e desenvolvimento de novas soluções, como a Nota Fiscal Eletrônica.

Mesmo nas condições citadas de fragilidade do Governo Federal e federalismo não cooperativo entre os estados, a necessidade de uma revisão nas regras do ICMS continuou presente após a promulgação da Constituição de 1988, e não faltaram tentativas de saná-las. Em 1992 o governo Collor criou a Comissão Executiva da Reforma Fiscal (CERF) com o objetivo de elaborar uma proposta para reformular o sistema tributário nacional. Em relação ao ICMS, A CERF propôs que o imposto passasse a incorporar o IPI e o ISS e “se tornaria, portanto, um verdadeiro IVA estadual.” (Viol, 2000, p. 30). Ainda segundo a autora: “Oficialmente atribui-se a interrupção do avanço da proposta ao impeachment do presidente. No entanto, é questionável se uma proposta tão ampla conseguiria ser facilmente “digerida” pela sociedade e pelo Congresso Nacional e poderia, de fato, ter saído do papel.” (Viol, 2000, p. 30).81

O CONFAZ, cujas atribuições já não vinham sendo respeitadas, teve um esvaziamento ainda maior em 1992, quando a então Ministra Zélia Cardoso delegou ao seu Secretário Executivo a condução das reuniões e, a partir de então, a presença do Ministro ocorre apenas quando o Governo Federal tem interesse em obter o apoio dos estados para determinado assunto, conforme relatou Clóvis Panzarini.82

81 _{Para um estudo das arenas decisórias da reforma tributária e das dificuldades em sua aprovação, ver Abrucio et. al}

(2005); Melo (1997).

4. O fortalecimento do Governo Federal na Era do Real: disciplinando a relação vertical