Doğrudan Stratejiler

O trabalho de Wright (1988) procurou traçar a origem do termo relações intergovernamentais nos Estados Unidos. Embora conclua que “sua origem ainda esteja por ser descoberta e que ainda necessite de uma definição formal” (Wright, 1988, p.13)14_{, ele relata que o}

termo relações intergovernamentais foi inicialmente utilizado na década de 1930, com o advento do New Deal e o esforço do Governo Federal para combater os efeitos econômicos e sociais da crise de 1929 – contexto em que o chamado federalismo dual entrava em crise. O termo se referia à interação entre as instâncias de governo e “era, então, relativo às políticas públicas, ou seja, com a escolha de cursos de ação e mensuração de seus efeitos práticos” (idem, p.13)15. E, desde então,

(...) a pesquisa e prática das RIG [relações intergovernamentais] têm sido motivadas por uma forte preocupação com a provisão efetiva de serviços públicos aos clientes, sejam grupos particulares da sociedade ou todos os cidadãos. [...] Desde a legislação do bem-estar social do New Deal, as RIG progrediram para questões tais como auxílio federal para a educação, desenvolvimento urbano e direitos civis. Temas ainda mais recentes têm sido a

tenido dos orientaciones a la vez, una federal y la otra programática.” (Méndez, 1988, p.34). Quanto ao aspecto programático, a constituição expressa claramente as atribuições dos municípios, que podem atuar nos serviços públicos de água, limpeza, mercados entre outros.

14 _{“...its origin defy discovery and it continues to lack a formal definition.”}

participação dos cidadãos nas instituições sociais que os afetam e a formulação de sistemas efetivos de provisão de serviços públicos. Entre as questões mais correntes estão aquelas envolvendo períodos de recessão e restrições regulatórias. (Wright, 1988, p.13).16

Para Elazar, são dois os principais fatores do crescimento na utilização da terminologia relações intergovernamentais: a primeira foi o início dos estudos sobre a administração de sistemas federais nos EUA como um campo próprio e separado dos estudos condicionados às concepções legal e constitucional do federalismo, as quais não levavam em consideração os aspectos políticos e administrativos. A segunda foi a emergência, nas décadas de 1950 e 1960, de uma:

(...) revolução comportamentalista na ciência política que procurou, dentre outras coisas, abandonar a terminologia “tradicional”, sendo que o termo federalismo era considerado o exemplo principal, e adotar uma linguagem mais “científica” e adequada a uma ciência das políticas, cujos conceitos fossem definidos com maior precisão. (Elazar, 1987, p.15).17

Wright recuperou uma definição adotada por Anderson para relações intergovernamentais: “um conjunto importante de atividades ou interações que ocorrem entre unidades governamentais de todos os tipos e níveis dentro do sistema federal.” (Anderson, apud Wright, 1988).18

Essa conceituação permitiria ao pesquisador perceber que o termo relações intergovernamentais, ou RIG, engloba todas as possíveis relações entre os governos, tanto horizontais como verticais, e teria uma vantagem em relação ao termo federalismo, ao menos nos estudos norte-americanos, pois este se refere especificamente à relação entre o Governo Federal e os estados. Dessa forma, Wright destaca, além do caráter institucional das RIG, o papel dos atores na conformação dessas relações. Elazar define relações intergovernamentais como:

16 _{“…IGR [intergovernmental relations] research and practice have been motivated by a strong concern for the}

effective delivery of public services to clients, be they particular groups in the society or the entire citizenry. […] From the social welfare legislation of the New Deal, IGR progressed to such issues as federal aid to education, urban development, and civil rights. Still more recent issues of concern have been citizen participation in the social institutions affecting them and the formulation of effective service delivery systems. Among the most current issues are those involving stringencies and regulatory restriction.”

17 _{“(…) behavioralist revolution in political science which sought, among other things, to jettison ‘traditional’}

terminology, of which the terminology federalism was considered a prime example, for more ‘scientific’ terminology suitable to a science of politics in which concepts could be defined with greater precision.”

18 _{“(…) an important body of activities or interactions occurring between governmental units of all types and levels}

(...) os modos e meios particulares de operacionalizar um sistema de governo – no contexto norte-americano, um sistema federal –, modos e meios que envolvem amplas e contínuas relações entre os governos federal, estadual e municipal ou qualquer combinação possível. (1987, p. 17).19

Elazar considera ainda que as RIG são um fenômeno universal que ocorre sempre que dois ou mais governos interagem para o desenvolvimento ou execução de políticas públicas e tal conceituação está implícita dentro do contexto norte-americano (1987, p. 16). Para este trabalho adotamos a visão de Elazar, segundo a qual o “(...) federalismo é um conceito anterior e mais abrangente e que engloba a idéia de relações intergovernamentais, um termo técnico de grande utilidade na investigação de processos no interior de um determinado sistema político, particularmente mas não exclusivamente federais (...)”(1987, p. 18).20

Wright procurou estabelecer as características típicas que devem ser observadas em uma relação intergovernamental: 1) o número e a variedade de unidades governamentais, 2) o número e a variedade de autoridades governamentais envolvidas (políticos e burocratas), 3) a intensidade e a regularidade dos contatos entre as autoridades governamentais, 4) a importância das ações e atitudes das autoridades governamentais e 5) a preocupação com questões relacionadas ao financiamento das políticas públicas (1988, p. 14).

A atenção que os estudos sobre as relações intergovernamentais confere aos atores é, possivelmente, uma das principais contribuições para a análise de políticas públicas. Passa-se do aspecto institucional, até então considerado elemento central no desenho das políticas públicas, para uma análise em que variáveis institucionais interagem com elementos advindos da ação dos atores. Mesmo considerando a importância dos atores, a utilização de três categorias distintas (os itens 2, 3 e 4) para analisar seu papel poderia ser condensado em um único grupo. Teríamos, então, três fatores principais para se analisar numa RIG: unidades governamentais, atores e financiamento. A presença de governos subnacionais e os critérios de financiamento das políticas públicas estão também relacionados com a divisão de poder numa federação. Apesar de não pretendermos entrar aqui na discussão acerca da soberania x autonomia das unidades federadas, a

19 _{“(…) particular ways and means of operationalizing a system of government – in the American context, a federal}

system – ways and means that involve extensive and continuing relations among the federal, state, and local governments or any combination thereof.”

20 _{“(…) federalism is a prior and more comprehensive concept to which intergovernmental relations is subsidiary, a}

technical term of greater use in exploring the process within particular political systems, particularly but not exclusively, federal ones (…)”

maior ou menor concentração de poder em uma dada esfera ou alterações na configuração desta característica acabam por influenciar na interação entre os atores.21