As políticas públicas tratam das interações e das complementaridades entre Estado e sociedade, privilegiando abordagens dos governos ou das burocracias governamentais como locus dos embates (SOUZA, 2006; ARRETCHE, 2003) e das dinâmicas entre instituições e motivações individuais (REIS, 2003). Seu campo de estudos é composto por pesquisas sobre as possíveis interações, dinâmicas e complementaridades entre Estado e sociedade, por meio dos governos, instituições, burocracias, organizações e movimentos sociais (ARRETCHE, 2003; REIS, 2003; GELINSKI; SEIBEL, 2008; BATISTA, 2012; SECCHI, 2013). Estudos que consideram o Estado como locus privilegiado de intermediação de interesses e espaço político neutro (DIÓGENES; RESENDE, 2007), que consagram o Estado em ação como legítimo para alocar recursos da e na sociedade e dirigi-los para atender os interesses do público (DIAS; MATOS, 2012).
Segundo Celina Souza (2006), em seu ―Estado da Arte em Políticas Públicas‖, embora tenha crescido o interesse pelo estudo das políticas públicas no Brasil, há, ainda, uma indefinição conceitual da temática. Os estudos destacam, principalmente: ―políticas restritivas de gastos‖; novas ―visões sobre o papel dos governos‖; substituição ―das políticas keynesianas do pós-guerra‖; falta de coalizões para ―desenhar políticas públicas‖; e ausência de políticas para ―impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população‖ (SOUZA, 2006, p. 20-21).
Se a política é um caminho de resolução dos conflitos, são as políticas de gastos públicos um dos caminhos para a manutenção pacífica da ordem social? Como age o Estado para reduzir o conflito e assegurar a coesão? Como a política pode ser pública?
Na contramão do exposto, este artigo busca uma abordagem política sobre o papel do Estado nas políticas públicas, tomando por pressuposto a tese marxista de que as relações políticas (e as políticas públicas) são determinadas, em última instância, pelo modo de produção da vida material. Dessa forma, as políticas públicas, assim como os demais
conhecimentos, são ―sempre um produto histórico da existência humana, é uma expressão do modo de produzir dos homens‖ (LOMBARDI, 2010, p. 88).
O tratamento neutro e objetivo das políticas públicas que se pauta pela centralidade no ―Estado em ação‖ fortalece a coesão social própria do sistema capitalista, legitimando a ordem existente e dificultando sua apreensão como produto histórico e expressão do modo de organização do Estado capitalista, fatores que prejudicam a compreensão da dupla função do Estado, ou seja:
Hoje, mais do que em qualquer outra quadra histórica, é imperativo considerar as determinações de classes constitutivas do Estado. E se vai analisar política social, seus projetos e programas, é preciso considerar a dupla função deste Estado de classe. [...] por uma parte, ele é garantidor de todo o processo de acumulação capitalista; por outra, ele é também um fiador, um legitimador da ordem burguesa (NETO, 2003, p. 21).
A existência de uma perspectiva institucionalista, que faz do Estado o instituinte de todo o social, também contribui para dificultar o entendimento da questão, pois, segundo Nicolas Poulantzas (1985, p. 44-45), não faz sentido o raciocínio teórico colocar o Estado como simples ―apêndice das lutas e do poder‖.
Os estudos sobre os ciclos de políticas públicas (formulação, implementação e avaliação) procuram identificar, entre outros fatores: como se formula uma política pública; quem decide sobre elas; que instituições intervêm nos processos decisórios; e quais problemas passam a fazer parte da agenda das políticas públicas (GELINSKI; SEIBEL, 2008). Esses ciclos abarcam temas como: a) identificação de problemas, em que as demandas para o Estado são manifestas; b) a constituição de uma agenda; c) a formulação de propostas; d) a legitimação, que muitas vezes se relaciona com a transformação de uma proposta em lei; e) a implementação de políticas; f) a avaliação de políticas públicas (BATISTA, 2012, p. 51).
Fazer políticas públicas passou a ser entendido como equivalente à realização da lex humana26 e, sobretudo, como uma decorrência da vontade e da força de quem pode
produzir leis. Esse modo de ver a questão descarta, invariavelmente, as relações humanas enquanto totalidade contraditória. Totalidade que permite apreender a natureza de classe do Estado e desvendar as ações estatais em favor da burguesia. Essa questão é de alta importância para a ciência política e, no entanto, não existe fonte de onde tenham brotado tantos erros, como o sentido vago de política pública como a razão de ser do Estado capitalista.
26 A lex humana diz respeito ao ordenamento da razão para o bem comum, ditado e promulgado por quem tem incumbência de cuidar da comunidade. Ver Suma teológica e Suma contra (AQUINO, 1988).
Respaldada por Poulantzas (1985), esta pesquisa adota como pressuposto a necessidade de análise do ―papel determinante das relações de produção e a primazia das lutas de classes sobre o Estado e seus aparelhos‖, para tratar das chamadas políticas públicas, não como a tautologia de sinônimo de ―ação do Estado‖, de um lado, nem, de outro, como ideologia de ação neutra do Estado para resguardar o interesse público ou o bem comum. Por isso, questiona: as políticas públicas têm como centro real de atenção a ação estatal e como apêndice o interesse público?
Questionamento esse que está enraizado no fato de as análises das políticas públicas compreenderem o termo público como sinônimo de ação do Estado, separando-a da totalidade. Portanto, sem interrogar o papel do Estado e o motivo pelo qual o público é alvo de atendimento do Estado. As ações do Estado são para atendimento focalizado, centrado nos setores mais ou menos organizados ou fragilizados que conseguem colocar suas demandas na agenda do Estado.
Seguindo-se um caminho frequente, a análise da questão desdobra o significado de público e privado. De uma perspectiva marxista, José Luís Sanfelice (2005) trata da temática ―escola pública – escola estatal‖ na história da educação brasileira e oferece uma referência ao tratamento da definição dos termos. Tanto sua pesquisa quanto esta tratam da materialidade de questões educacionais do Estado capitalista, de modo que esse autor é uma referência para o debate conceitual desta investigação. Segundo ele:
[...] salvo melhor juízo, grande parte da historiografia produzida na área consagrou a terminologia ―educação pública‖ como sinônimo de educação estatal. Neste sentido, referimo-nos à educação pública oferecida pela escola pública e, muito raramente, a defesa da escola pública não é outra coisa senão a defesa da escola estatal [...] a escola estatal não é escola pública, a não ser no sentido derivado pelo qual o adjetivo ―público‖ se relaciona ao governo de um país ou estado: o poder público. A escola estatal não é necessariamente pública quando tomamos o adjetivo ―público‖ na forma de qualificação daquilo que pertence a um povo, a uma coletividade, que pertence a todos, que é comum (SANFELICE, 2005, p. 178-179).
O termo ―público‖, no sentido derivado de ação do poder público, também é uma constante nas interpretações das políticas públicas. Quando o termo escola pública é substituído por políticas públicas, ocorre a adjetivação do público, atribui-se sua execução ao governo, ao poder público, ao Estado, consequentemente, transformando-as, por seu sentido derivado, em sinônimo de atendimento do interesse do povo. Quando, na verdade, deveria se adotar o significado substantivo do termo ―público‖, que faz referência ao ―homem comum, do povo e de um determinado lugar com características ou interesses comuns‖ (SANFELICE, 2005, p. 179). O uso do substantivo público demonstra o interesse dos homens que vivem em
comum suas características e lugares. A adoção substancial desse significado implicaria, porém, reconhecer a existência de classes e poderia levar ao questionamento da distribuição do poder. Quando, na realidade, o ―Estado em ação‖ tem a função de evitar as particularidades em proveito dos representantes, supondo ser esse uma universalidade.
Buscar a essência das políticas sociais excede os limites das suas definições. Com efeito, Evaldo Vieira (2004) afirma, em referência à Contribuição à crítica da filosofia do direito, de Marx, que o ―humano põe-se como total‖ e que ―o homem é o mundo do homem: Estado, sociedade‖. Desse modo, o que convém é o humano histórico, pois, ―abandonada a totalidade do humano, desvinculados o singular, o particular e o universal, tanto os direitos quantos os elementos de justiça se equivalem, se tornando relativos‖ (VIEIRA, 2004, p. 13).
Nessa direção, as políticas públicas devem ser vistas por seu papel no interior das relações de produção e na luta de classe. De modo que a importância dessas políticas deve ser relacionada ao papel do Estado: ser o elo exclusivo e privilegiado de mediação e normatização das relações sociais no interior da sociedade civil e do sistema político. Um Estado que, como toda a estrutura da sociedade capitalista, ―funda-se na contradição entre a vida pública e a vida privada, entre os interesses gerais e os particulares‖ (SARTÓRIO, 2011, p. 5). Um Estado que se apresenta como o que atende a vontade geral, quando, na verdade, ―tende ao favorecimento do interesse privado ou a interesses do próprio Estado com sua autonomia relativa‖ (SANFELICE, 2005, p. 183).
Estado que é um instrumento político nas mãos de uma classe dominante, em que o público não passa de uma abstração, assim como a expressão políticas públicas abstrai sua real intencionalidade, quando sua análise fica restrita aos termos morfológicos e à definição dos termos que a compõem.
Nesse ponto, segundo Poulantzas (1985), as ligações entre os poderes de classe e o Estado tornaram-se cada vez mais estreitas, sem que, com isso, o Estado reduza seus poderes de classe, fundamentados na divisão social do trabalho e na exploração. Poderes que ―transcendem seus aparelhos‖ e que, por isso, ―detêm a primazia sobre os aparelhos que os encarnam, notadamente o Estado‖ (POULANTZAS, 1985, p. 43). Além do mais, é bom ressalvar que o Estado não é um bloco monolítico que esteja marcado pelas contradições em todas as suas funções (ideológica, repressiva e econômica) (CARNOY, 1988).
Com isso, abriu-se, no interior do marxismo, a possiblidade de tratar da autonomia relativa do Estado, relativizando as determinações econômicas e abrindo espaço visualizar a possibilidade de uma luta e práticas de classe no interior do Estado. Nesse sentido, as políticas públicas/estatais seriam fendas ou brechas de luta política que, no
conjunto, permitem estabelecer uma hegemonia favorável a frações da classe trabalhadora em situação precária em termos de manutenção de sua existência ou cidadania.
As demandas por políticas públicas expressam os interesses particulares de grupos no interior da sociedade, os quais acreditam que o atendimento de suas demandas focalizadas minoram sofrimentos causados pelas desigualdades sociais, no interior da sociedade capitalista. Compreensão semelhante pode ser encontrada na luta dos movimentos sociais do campo. Segundo Lima (2014a), a luta pela política pública para a Educação do Campo é um das demandas dos movimentos sociais e resultado de ―relações políticas‖ dos trabalhadores com o Estado, que nem sempre são voltadas para as lutas da classe trabalhadora. Assim:
Os movimentos sociais pensaram a Educação do Campo como projeto revolucionário de superação do capitalismo, tanto que se fundamentam no Paradigma da Questão Agrária. Não aceitam o desenvolvimento como exclusividade de um grupo social. Buscam autonomia dos territórios camponeses. Enquanto o Estado concebe Educação do Campo tão somente no campo da pedagogia, alijado dos processos de luta pela terra. Nessa perspectiva prevalecem as estruturas sociais dominantes (LIMA, 2014a, p. 109).
Contudo, o que prevalece nas pesquisas e estudos é certa concepção do Estado fundada ―na contradição entre a vida pública e a vida privada, entre os interesses gerais e os particulares‖ (SARTÓRIO, 2011, p. 5), na qual o Estado é identificado como espaço por excelência das relações políticas (CRUZ, 2009). Nesse sentido, predomina certa compreensão de que:
Política pública é o processo pelo qual os diversos grupos que compõem a sociedade – cujos interesses, valores e objetivos são divergentes – tomam decisões coletivas, que condicionam o conjunto dessa sociedade (RODRIGUES, 2013, p. 13).
As decisões estatais são tomadas como sendo coletivas e se convertem em algo a ser compartilhado, isto é, em uma política comum. Dessa forma, a base das ações estatais na direção de atendimento das demandas é a possibilidade de se estabelecer o consenso.
Contrariamente a essa compreensão, esta pesquisa compreende que a base das políticas públicas/estatais seja a economia política ou a realidade ordinária de produção social da existência. A conquista das políticas públicas/estatais é uma derivação da sua finalidade última, conquistar o consenso. Só aparentemente, as políticas públicas/estatais afirmam ações de caráter universais do Estado, uma vez que as políticas públicas/estatais resultam da vitória das demandas de um grupo, em meio às pleitos demandados pelos demais, o que reforça o princípio burguês do individualismo, fazendo da disputa uma pretensa forma de igualdade, que na verdade é uma forma de prestigiar o pretenso vencedor e atribuir aos que não tiveram
suas demandas atendidas a pecha de perdedores, o que no fim e ao cabo justifica a desigualdade e, sobretudo, nega a própria pretensão de universalidade do Estado.
Assim, entendemos nesta pesquisa que a existência das políticas públicas/estatais é uma determinação da equação dos desejos da burguesia ou a parte permutável dos interesses dela no interior do Estado, parte permutável que se expressa por meio da autonomia relativa do Estado e seus aparelhos. No entanto, a maioria dos cientistas políticos veem as políticas públicas/estatais como síntese da vontade da ação neutra do Estado na direção do bem comum. Nisso reside o fato de ser identificada na literatura especializada a definição de políticas públicas que imputa ao Estado a prerrogativa de elaboração de políticas públicas, como identificou Lima (2014b, p. 56). A presença da concepção liberal é outro elemento comum nas interpretações das políticas públicas/estatais, que veem nestas o resultado da luta entre grupos divergentes que colocam suas demandas no varejo, no interior da sociedade civil, na intenção de vê-las atendidas pelo Estado em ação.
Se o foco das discussões sempre recai no papel do Estado, dado o caráter burguês deste, continuamos tratando de uma participação aparente na distribuição de bens e do poder público porque, de fato, os protagonistas são os representantes eleitos pelo povo e a classe burguesa a beneficiária real, e não a classe que detém única e exclusivamente a força de trabalho. Assim, as políticas públicas/estatais não são constituídas para preservar os interesses comuns dos seres humanos, e sim para garantir a sobrevivência dos que não possuem propriedade privada dos meios de produção, para que possam vender sua força de trabalho aos proprietários dos meios de produção na ordem política chamada democracia27.
Ainda que não seja no campo das políticas públicas/estatais que as contradições fundamentais da sociedade são resolvidas, ao considerar as políticas públicas como ação do Estado no atendimento das demandas específicas livremente negociadas no varejo da sociedade civil ou da sociedade política, a ciência política faz das políticas públicas a causa eficiente da ação dos governos, de maneira que, para ela, a política pública é a base constitutiva de todos os governos. Conclusões que surgem com naturalidade e se revelam em frases tão comumente repetidas nos estudos, como as que seguem: as políticas públicas são o que o Estado decide fazer; as políticas públicas são o Estado em Ação. Contudo, essa forma de entendimento subordina o conjunto das relações políticas à noção jurídica ou filológica das
27Parafraseado de; ―Assim, o Estado e a educação estatal estão constituídos não para preservar os interesses comuns dos seres humanos que não possuem a propriedade privada dos meios de produção, mas para garantir
que estes sobrevivam em certas condições e que possam vender a sua força de trabalho, única fonte de riqueza, para os proprietários dos meios de produção, para os possuidores do capital e, se possível, dentro de uma ordem política que se convencionou denominar democracia‖ (SANFELICE, 2005, p. 179).
ações políticas e, por isso, não podem ir além das respostas já dadas ou realizar a interpretação utópica da realidade.
Ao invés disso, convém perguntar sobre qual o conjunto das relações políticas que, na sua forma real atual, sustentam a manutenção da propriedade material, e não quais as expressões jurídicas são relações de vontade. Caso contrário, transforma-se as relações jurídicas criadas historicamente pela burguesia em ideias eternas, preexistentes a toda a realidade. O que reafirma o ponto de vista da política e da ideologia burguesas, que acreditam que a construção das políticas pública/estatais dependem, exclusivamente, da ação do governante ou de grupos sociais organizados. Essas veiculam ideias apropriadas à hegemonia de classe que, dissociadas da realidade, encobrem que, também, as políticas públicas/estatais são determinadas pelas condições sociais e repousam sobre o antagonismo de classe, como alerta Antônio Gramsci:
O fato de a hegemonia pressupor indubitavelmente que sejam levados em conta os interesses e as tendências dos grupos sobre os quais a hegemonia será exercida, que se forme um certo equilíbrio de compromisso, isto é, que o grupo dirigente faça sacrifícios de ordem econômico-corporativa; mas também é indubitável que tais sacrifícios e tal compromisso não podem envolver o essencial, dado que, se a hegemonia é ético-política, não pode deixar de ser também econômica, não pode deixar de ter seu fundamento na função decisiva que o grupo dirigente exerce no núcleo decisivo da atividade econômica (GRAMSCI, 2000, p. 48).
No caminho da naturalização das relações burguesas no campo da política, encontram-se, ainda, as perspectivas opostas que classificam as políticas públicas em abordagem estatista ou estadocêntrica, em que o protagonismo é monopólio ―de atores estatais‖, em função da ―personalidade jurídica‖ estatal dos elaboradores. Ou abordagem multicêntrica ou policêntrica, em que os protagonistas são ―organizações privadas, organizações não governamentais, organismos multilaterais, redes de políticas públicas‖ (SECCHI, 2013, p. 2-3).
Segundo Vieira (2004, p. 11):
Com a separação entre direitos sociais subordinados ao Estado e direitos sociais subordinados à sociedade, comumente apresentada em vários escritos. Distinguem-se os autores estatistas‖ e outros ―não-estatistas‖, propondo que os primeiros derivam da ação estatal os direitos sociais, enquanto os segundos os fazem provir dos movimentos sociais.
A reflexão acompanhada da visão de totalidade possibilita dirimir essa discussão e compreender o papel do Estado, em sua autonomia relativa, e apreender as políticas públicas/estatais em suas múltiplas determinações. Caso contrário, as políticas
públicas/estatais não são outra coisa senão a defesa do Estado em ação, o que equivale dizer que elas são meio de ação dos aparelhos ideológicos, responsáveis por elaborar e expandir a ideologia dominante. Não é senão um meio de preservar a coesão social e, no limite, operar para manter a força de trabalho que ficará à disposição dos proprietários dos meios de produção, um meio de regular as condições sociais.
Convém reter, ainda, que a busca do consenso é um fator comum das diferentes configurações do Estado e, consequentemente, das diferentes organizações sociais e jurídicas no interior dos aparelhos de Estado e da sociedade civil, podendo se revelar também como um papel das políticas públicas/estatais. Nesse sentido, a sociedade civil burguesa refreia o conflito, de um lado, quando debela qualquer ação que atente contra os fins do Estado (coesão social), ou contra a base do sistema capitalista (a posse privada). É compreensível, por isso, que a ação política, seja ela de classe ou não, no interior da sociedade civil burguesa e desta para o sistema político e para os aparelhos de Estado, seja realizada para conquistar o direito de cidadania burguesa.
Esses anseios e demandas são os objetos das políticas públicas/estatais, que servem para ampliar direitos e estão, sempre, na dependência dos momentos de maior ou menor acirramento dos conflitos sociais e vinculadas à maior ou menor autonomia relativa dos aparatos burgueses para permitir que os valores ético-políticos das classes subalternas tenham ressonância no seu interior, o que depende da luta política de classe.
De modo que, a magnitude da sociedade civil, no sentido gramsciano, condiciona a intensidade das políticas públicas/estatais e estas, consequentemente, ampliam a atuação do Estado, e pode ampliar a conquista de direitos. Assim, no interior da sociedade civil, o conflito é refreado, também, por intermédio das políticas públicas/estatais. Nesse sentido, também consequentemente, nos momentos que as lutas sociais são arrefecidas, é possível