2.2.1 A evolução da legislação de cunho urbanístico
Há um conjunto extenso e complexo de normas legais que influenciam os padrões de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, bem como a implantação dos diferentes tipos de empreendimentos na malha urbana. Qualquer cidade apresenta relação estreita com a lei, seja por sua observância seja por seu descumprimento.
Como explica Rolnik (1997, p. 32-37), o primeiro conjunto sistematizado de normas urbanísticas da cidade de São Paulo veio com o Código de Posturas de 1875, revisto em 1886. Em tom higienista, a primeira missão das novas normas era limpar o espaço público. Havia determinações quanto à largura das ruas e vedação de obstruções do tráfego por saliências nas edificações ou por usos diversos, procurando-se demarcar o público em relação ao privado.
Surgem padrões referentes aos cortiços, edificações que, logo depois, vieram a ser vedadas na considerada então área central da cidade, mais valorizada, proibição estendida a casas de operários e cubículos. Apresentando justificativa relacionada ao alastramento das epidemias, a lei entrava em detalhes arquitetônicos das casas dos trabalhadores, previstas para a periferia. As preocupações sanitaristas, assim, geraram implicações significativas em termos de segregação social. “[...] as condições de moradia precárias eram imediatamente associadas a imoralidade e a doenças, demarcando um território rejeitado na cultura urbanística da cidade” (ROLNIK, 1997, p. 41). Há de se destacar que as referidas normas municipais sobre cortiços nunca conseguiram ser plenamente aplicadas.
No plano estadual, editou-se em 1894 o Código Sanitário do Estado de São Paulo, pretendendo intervir diretamente nos projetos de saneamento e também entrando em disposições urbanísticas, a exemplo da localização e conformação das vilas operárias e também das fábricas e oficinas. Estava configurada preocupação mais ampla com a questão das epidemias, que poderiam comprometer os esforços do
governo em apoiar a imigração de estrangeiros para a produção cafeeira (ROLNIK, 1997, p. 39). Esse código foi revisto em 1918, permanecendo ligado ao discurso do urbanismo higienista. A assunção de atribuições no campo do saneamento pelo governo estadual parece ter efeitos relevantes em termos de trajetória histórica, que reverberam até hoje28.
Aspecto importante a ser comentado é que o conhecimento científico da época defendia o chamado saneamento das várzeas. A propagação de doenças era relacionada a águas estagnadas, assim como a matéria vegetal e animal em putrefação. Mesmo tendo contribuído para a implantação de esgotamento sanitário e outras melhorias, essa postura tem relação direta com a canalização de cursos d´água, que tanto marca a capital paulista. Mesmo a destruição de matas nas áreas urbanizadas também encontrava certa fundamentação nesse sentido.
Cabe compreender que a já referida imaginária separando territórios de ricos e pobres, habitação da elite e fábricas (ou melhor, tudo que poluísse ou cheirasse mal) etc., foi construída mediante uma sucessão intrincada de leis municipais. Um zoneamento urbano efetivamente planejado para a cidade, em instrumento único, apenas viria a ser estabelecido em 1972 (ROLNIK, 1997, p. 45).
Em 1923, surgiu a primeira legislação municipal relativa ao parcelamento do solo urbano, que abrange os loteamentos e desmembramentos Foi estabelecida hierarquia para o sistema viário e oficializada a existência das ruas particulares. Em 1929, foi editado o chamado Código de Obras Arthur Sabóia, que procurou consagrar a verticalização na área mais central da cidade e garantir a elevação dos preços dos imóveis nela situados, mas não apresentava inovações significativas quanto a padrões urbanísticos já aplicados (ROLNIK, 1997, p. 129).
Historicamente, o rol de normas urbanísticas municipais tem como uma constante as dificuldades em assegurar seu cumprimento. Regiões que concentravam negros e
28
Entre 1968 e 1985, na época do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) conduzido pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), a maior parte dos municípios brasileiros foi induzida a transferir os serviços de saneamento para empresas estaduais, reforçando em todo o país a ligação entre o governo estadual e esse tema, originalmente entendido como atribuição, em primeiro lugar, dos governos locais.
imigrantes e, posteriormente, pobres de forma geral, sempre foram marcadas por algum nível de informalidade no parcelamento, uso ou ocupação. Rolnik (1997, p. 165) cita o próprio prefeito Anhaia Mello reconhecendo que, em 1931, a cidade à margem da lei era maior do que a oficial.
Cabe lembrar que, entre 1920 e 1940, a região compreendida pelos distritos do Ipiranga, Vila Mariana-Saúde e Vila Prudente, considerada como periferia, teve taxa de crescimento que superou todas as demais regiões do município. Bairros fabris como Brás, Bom Retiro e Mooca já se encontravam estrangulados pela ocupação irracional (BARRO; BACELLI, [s.d.], apud VALENTIM, 2007, p. 111).
Em 1936, de certa forma expressando uma nova relação entre o Estado e as massas populares, foi editada na capital a primeira lei de anistia de ocupações irregulares referentes a habitação popular. As casas dos pobres poderiam ser regularizadas pelo poder público municipal, desde que em condição razoável de higiene e segurança (ROLNIK, 1997, p. 172).
Entre 1937 e 1945, a guerra e a ausência de um mercado de capitais influenciaram a destinação de capitais para o mercado imobiliário. A São Paulo dos arranha-céus ganhava forma. No urbanismo, tem-se a época dos grandes projetos viários (ROLNIK, 1997, p. 193).
Criada em 1947, sob inspiração do comprehensive planning norte-americano, a Comissão do Plano Diretor começou a funcionar em 1953 e apresentou sua primeira proposta de plano no ano seguinte, incluindo preocupação com a expansão excessiva tanto horizontal quanto vertical. O estudo abarcava também proposta de plano intermunicipal para tratar de problemas comuns como viação, água, esgotos, poluição e outros (ROLNIK, 1997, p. 195).
Cabe dizer que, a partir do pós-guerra, passou a ocorrer mudança na estratégia territorial da indústria. Setores mais dinâmicos, como a indústria automobilística, mudaram da cidade de São Paulo para regiões que começavam a se industrializar, a exemplo do ABC, Guarulhos e Osasco (SINGER, 1974, p. 60-62). Os novos ramos industriais encontraram as áreas da capital já ocupadas por fábricas antigas e
preços elevados de terrenos. Contudo, como já referido, parte do Ipiranga permanece com atrativo para a destinação industrial, entre outros fatores pela proximidade da saída para o litoral. A Vila Carioca, em particular, teve sua ocupação industrial consolidada entre os anos 40 e 70.
O estudo apresentado pela Comissão do Plano Diretor foi aproveitado apenas pontualmente. Como exemplo, aprovou-se com base em parte de seu conteúdo lei bastante polêmica regulando coeficientes de aproveitamento e outras medidas voltadas a conter a densidade construtiva e demográfica. Alguns anos mais tarde o tema plano diretor ressurgiria, com a elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado em 197129. Em 1972, foi aprovada a Lei de Uso e Ocupação do Solo.
Rolnik (1997, p. 202) destaca que todo esse processo foi acompanhado de ilegalidades maciças na periferia que se agigantou em passos rápidos. As irregularidades foram intensificadas até mesmo por decorrência de uma fronteira sucessivamente redesenhada entre o urbano e o rural.
Cabe registrar que, no plano nacional, inexistiam normas urbanísticas de caráter geral até a edição da Lei 6.766/1979, que disciplina os parcelamentos urbanos, em vigor até hoje. Diretrizes legais mais consistentes apenas viriam a ser editadas no capítulo sobre política urbana inserto na Constituição de 1988 e sua regulamentação por meio da Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
29
Juntamente com o BNH, a Lei 4.480/1964 criou o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau), que patrocinou planos diretores de desenvolvimento integrado em grande número de municípios. Esses planos eram fundados por um olhar essencialmente técnico e apresentaram graves deficiências em sua implantação. As críticas a esses planos, quanto à sua padronização demasiada inclusive, impulsionaram as normas sobre plano diretor participativo e gestão democrática da cidade presentes no Estatuto da Cidade.
2.2.2 A legislação ambiental
As primeiras referências legais ao controle da poluição no plano nacional surgiram no Decreto30 24.643/1934, o Código de Águas. Dispõe-se de forma ampla que:
Art. 109. A ninguém é lícito conspurcar ou contaminar as águas que não consome, com prejuízo de terceiros.
Art. 110. Os trabalhos para a salubridade das águas serão executados á custa dos infratores, que, além da responsabilidade criminal, se houver, responderão pelas perdas e danos que causarem e pelas multas que lhes forem impostas nos regulamentos administrativos.
Art. 111. Se os interesses relevantes da agricultura ou da indústria o exigirem, e mediante expressa autorização administrativa, as águas poderão ser inquinadas, mas os agricultores ou industriais deverão providenciar para que as se purifiquem, por qualquer processo, ou sigam o seu esgoto natural.
Art. 112. Os agricultores ou industriais deverão indenizar a União, os Estados, os Municípios, as corporações ou os particulares que pelo favor concedido no caso do artigo antecedente, forem lesados.
Art. 113. Os terrenos pantanosos, quando, declarada a sua insalubridade, não forem dessecados pelos seus proprietários, sê-lo-ão pela administração, conforme a maior ou menor relevância do caso.
Evidenciam-se dois pontos importantes nos artigos legais acima transcritos. Em primeiro lugar, as determinações relativas à exigência de autorização administrativa prévia para o descarte de efluentes nos corpos d´água e purificação pelo poluidor, agricultor ou industrial, tiveram pouca aplicação. Ademais, o próprio poder público é historicamente um dos maiores responsáveis pela poluição hídrica no país, mediante o lançamento, sem tratamento, de esgotos coletados pelos serviços de saneamento. O outro ponto é que se explicita a visão distorcida dos terrenos pantanosos como impondo necessariamente dessecação. Na área de estudo nesta pesquisa, está exemplo patente dessa realidade, o rio Tamanduateí.
Figura 15 – Lavadeiras nas várzeas do Tamanduateí.
Fonte: www.rededasaguas.org.br/nucleo/na_memoria.htm. Acesso em: 10 jan. 2010.
Figura 16 – Imagem atual do Tamanduateí.
Fonte: pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Rio_Tamanduate%C3%AD.JPG. Acesso em: 11 jan. 2010.
Até a década de 70, não foram editadas outras normas voltadas ao controle da poluição no plano nacional. As leis de cunho ambiental stricto sensu eram voltadas à proteção da flora e fauna. Esse quadro somente sofreu alteração com a edição do Decreto-Lei 1.413/1975 tratando, de forma sintética, do controle da poluição do meio ambiente provocada por atividades industriais. Previu-se a obrigatoriedade de instalação de equipamentos antipoluentes e da adoção de zoneamento urbano
visando alternativas de localização nas áreas críticas, disposição aplicável às situações existentes inclusive. Em ato ditatorial não recepcionado pela Constituição de 198831, designaram-se como atos exclusivos do governo federal determinar ou cancelar a suspensão do funcionamento de estabelecimento industrial cuja atividade fosse considerada de alto interesse do desenvolvimento e da segurança nacional.
Normas mais consistentes sobre o controle da poluição chegariam apenas com a Lei 6.803/1980, que estabelece diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Entre outras disposições, fica previsto que as áreas críticas de poluição deveriam ser divididas em zonas de uso estritamente industrial, zonas de uso predominantemente industrial e zonas de uso diversificado, com exigências diferenciadas.
Logo depois, foi editada a Lei 6.938/1981, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, estruturando o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e regras mínimas sobre o licenciamento ambiental, além de uma série de resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) relacionadas ao controle da poluição. É importante dizer que, nessa lei (art. 14, §1º), está explicitada a responsabilidade objetiva pelo dano ambiental. Em nosso sistema jurídico, o poluidor é obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Basta, assim, comprovar o nexo causal entre a atividade e a lesão ocorrida, para que haja responsabilização (MILARÉ, 2000, p. 338)32.
Em 1988, a Constituição Federal trouxe um capítulo direcionado especificamente ao meio ambiente, no qual se insere, entre outros tópicos:
Art. 225 [...] § 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. [...]
31
A Constituição de 1988 insere a questão ambiental nos campos da competência executiva comum e da competência legislativa concorrente, nos termos de seus arts. 23 e 24. União, Estados, Distrito Federal e Municípios atuam na proteção do meio ambiente e controle da poluição.
32
O princípio da responsabilidade objetiva pelo dano ambiental assume relevância especial na análise da contaminação da Vila Carioca, objeto de estudo na pesquisa aqui apresentada.
Disciplinando o dispositivo da nova Carta Política acima transcrito, a Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), bem como seu regulamento, tornaram mais severas as sanções penais e administrativas aplicáveis aos infratores ambientais. Também como consequência direta de previsão constante na Constituição, a Lei 9.433/1997 instituiu regras modernas sobre a gestão dos recursos hídricos, incluindo o planejamento por bacia hidrográfica e a ferramenta da outorga onerosa do direito de uso, que ainda estão em fase inicial de implantação no país.
Cumpre dizer que esse conjunto de normas nacionais vem acompanhado de regras no campo do direito processual que têm impulsionado bastante a defesa judicial da proteção do meio ambiente. A ação popular, a ação civil pública e as prerrogativas do Ministério Público na defesa dos interesses coletivos e difusos são hoje ferramentas indispensáveis para a tutela adequada do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Deve ser dado destaque particular à transação consubstanciada em termo de ajustamento de conduta (TAC), cujo uso em processos relacionados à questão ambiental é cada vez mais freqüente. O TAC está explicitamente previsto no art. 5º da Lei federal 7.347/1985, a Lei da Ação Civil Pública. No entendimento de Napolitano sobre a ferramenta (2006, p. 12):
A transação judicial tanto pode dar-se no processo como em procedimento avulso levado à homologação judicial, e deve observar todos os requisitos de validade exigidos do ajuste extrajudicial:
1) necessidade da integral reparação do dano, em razão da natureza indisponível do direito violado;
2) indispensabilidade de cabal esclarecimentos dos fatos, de modo a ser possível a identificação das obrigações a serem estipuladas, já que desfrutará de eficácia de título executivo judicial;
3) obrigatoriedade da estipulação de cominações para a hipótese de inadimplemento;
4) anuência do Ministério Público, quando não seja o autor.
Ao TAC é garantida eficácia de título executivo extrajudicial. Em outras palavras, o cumprimento de suas disposições na esfera judicial pode ocorrer diretamente por meio de processo de execução. Muitas vezes, contudo, não se tem conseguido que o TAC assegure reparação efetiva do dano, ou seja, precedido de pleno esclarecimento dos fatos.
Faz-se essencial analisar, também, a legislação ambiental estadual, uma vez que as normas referentes ao controle da poluição e à proteção do meio ambiente estão incluídas no campo da legislação concorrente entre as diferentes esferas de governo (art. 24, incisos VI e VIII da Constituição Federal de 1988).
Em 1976, a Lei estadual 997 estabeleceu o Sistema de Prevenção e Controle da Poluição do Meio Ambiente. Adotou-se um conceito amplo de poluição, que abrange o lançamento ou a liberação, nas águas, no ar ou no solo, de toda e qualquer forma de matéria ou energia, com intensidade, em quantidade, de concentração ou com características em desacordo com as que forem estabelecidas nos atos normativos competentes, ou que tornem ou possam tornar as águas, o ar ou solo impróprios, nocivos ou ofensivos à saúde, inconvenientes ao bem-estar público, danosos aos materiais, à fauna e à flora ou prejudiciais à segurança, ao uso e gozo da propriedade e às atividades normais da comunidade. Passa a haver exigência de licença para projetos de ampliação, instalação ou construção das fontes de poluição, bem como são previstas sanções administrativas para os infratores ambientais. Note-se que essa legislação estadual é anterior às normas referentes à Política Nacional do Meio Ambiente. Muito provavelmente, a Lei estadual 997/1976 serviu de inspiração para a Lei federal 6.938/1981.
Em 1978, entrou em vigor a Lei estadual 1.817, estabelecendo objetivos e diretrizes para o desenvolvimento industrial metropolitano e disciplinando o zoneamento industrial, a localização, a classificação e o licenciamento de estabelecimentos industriais na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Como bem destaca Napolitano (2006, p. 6), a regulação da atividade industrial em nível estadual começava a se intensificar e gerou normas posteriores vedando a instalação de indústrias potencialmente poluidoras em estâncias hidrominerais, climáticas e balneárias e outros locais. Consagrando essa orientação, a Lei estadual 4.963/1986 proibiu a instalação de indústrias químicas, de produtos inflamáveis ou explosivos e de usinas de concreto pré-misturado na RMSP e a Lei estadual 5.597/1987 trouxe normas e diretrizes para o zoneamento industrial no Estado de São Paulo, em áreas outras que a Grande São Paulo.
Cumpre mencionar também a Lei estadual 9.999/1998, que admitiu usos residencial, comercial, de prestação de serviços e institucional em zonas de uso predominantemente industrial que tenham sofrido descaracterização significativa do uso industrial, desde não haja contaminação da área, mediante parecer técnico do órgão ambiental estadual, no caso a Cetesb. Segundo Ponciano (2006, p. 7), desde então o poder público estadual passou a olhar de forma mais integrada para o trinômio passivo ambiental, industrialização e expansão urbana. Cumpre perceber que, nessa mesma época, a entrada em vigor da Lei federal 9.605/1998 tornou mais rigorosas as sanções às infrações ambientais, abrangendo penalidades potencialmente aplicáveis também aos administradores públicos que faltarem a suas obrigações com relação ao controle das atividades poluidoras ou degradadoras do meio ambiente.
Por fim, foi aprovada a recente Lei estadual 13.577/2009, que dispõe sobre diretrizes e procedimentos para a proteção da qualidade do solo e gerenciamento de áreas contaminadas, originada de anteprojeto de lei elaborado em 2003 pela secretaria estadual do meio ambiente. Esse diploma legal merece maior detalhamento na análise aqui apresentada.
A referida lei define área contaminada como toda área, terreno, local, instalação, edificação ou benfeitoria que contenha quantidades ou concentrações de matéria em condições que causem ou possam causar danos à saúde humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger (art. 3º). Trabalha também com os conceitos de área com potencial de contaminação, área remediada para uso declarado e área suspeita de contaminação. São enumerados vários instrumentos a serem adotados: cadastro de áreas contaminadas, plano de desativação de empreendimentos, plano de remediação, seguro ambiental, auditorias ambientais, incentivos fiscais e creditícios e outros (art. 4º), e estabelecidas disposições específicas sobre parte dessas ferramentas. É interessante dizer que a lei responsabiliza solidariamente pela prevenção, identificação e remediação de uma área contaminada o causador da contaminação e seus sucessores, o proprietário da área, o superficiário, o detentor da posse efetiva e quem dela se beneficiar direta ou indiretamente (art. 13).
A Lei estadual 13.577/2009 especifica as providências referentes às áreas contaminadas sob investigação (arts. 15 a 22). Classificada a área como contaminada, o órgão ambiental competente deverá adotar uma série de providências: cadastrá-la; informar os órgãos de saúde; determinar ao responsável legal pela área que proceda, no prazo de até cinco dias, à averbação da informação da contaminação da área na respectiva matrícula imobiliária; notificar os órgãos públicos estaduais envolvidos, as prefeituras municipais e os demais interessados; notificar o órgão responsável por outorgas de direito de uso de águas subterrâneas na área sob influência da área contaminada, para que promova o cancelamento ou ajustes nos atos de outorga; iniciar os procedimentos para remediação da área contaminada em sintonia com as ações emergenciais já em curso; e exigir do responsável legal pela área a apresentação de plano de remediação (art. 24). Para viabilizar a atuação dos órgãos envolvidos, fica criado o Fundo Estadual para Prevenção e Remediação de Áreas Contaminadas (Feprac), vinculado à secretaria estadual do meio ambiente (art. 30).
Além disso, a lei em tela procura fazer o vínculo necessário com os processos de licenciamento ambiental e o planejamento urbano. O licenciamento de empreendimentos em áreas que anteriormente abrigaram atividades com potencial de contaminação, ou suspeitas de estarem contaminadas, deverá ser precedido de estudo de passivo ambiental (art. 47). Os planos diretores municipais e legislação decorrente deverão levar em conta as áreas com potencial ou suspeita de contaminação e as áreas contaminadas (art. 48). A aprovação de projetos de parcelamento do solo e de edificação deverá garantir o uso seguro das áreas com potencial ou suspeita de contaminação e das áreas contaminadas (art. 49).
A relevância da Lei estadual 13.577/2009 parece evidente. O seu conteúdo por si fala. Em nosso país e, por seu histórico industrial, no estado e na cidade de São Paulo e sua área metropolitana em especial, razões diversas, entre as quais a carência de normas legais direcionadas especificamente à questão dos resíduos perigosos, dificuldades técnicas para o tratamento e destinação final de determinados tipos de resíduos e, notadamente, a inexistência de uma cultura consolidada de gerenciamento ambientalmente correto dos resíduos das atividades produtivas, criaram um quadro insustentável quanto a áreas contaminadas, cuja