Quadro 02: Faixas de renda MCMV para os subprogramas voltados às áreas urbanas por fases
Fonte: SANTO AMORE, 2015: p. 20.
FASE FAIXA Renda bruta familiar mensal Fase 1
Faixa 1 Até 1.395,00 reais
Faixa 2 De 1.395,01 a 2,790,00 reais Faixa 3 De 2.790,01 a 4.650,00 reais
Fase 2
Faixa 1 Até 1.600,00 reais
Faxa2 De 1.600,01 a 3.100,00 reais Faixa 3 De 3.100,01 a 5.000,00 reais
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Quadro 03: Metas quantitativas MCMV (em unidades habitacionais e valor de investimento) por fases, faixas de renda e subprogramas
Fonte: SANTO AMORE, 2015: p. 22. Adaptado pela autora.
FASE FAIXA SUBPROGRAMA META UHs META
(R$) TOTAL DE INVESTIMENTO Fase 1 Faixa 1 FAR/ Construtoras Não especificada - FDS/ Entidades 30.000 3%
Rural (PNHR) Não especificada -
SUBTOTAL Faixa 1 400.000 40%
Faixa 2 FGTS 400.000 40%
Faixa 3 FGTS 200.000 20%
TOTAL Fase 1 1.000.000 100% 28 bilhões de reais
Fase 2 Faixa 1 FAR/ Construtoras 860.000 43% FDS/ Entidades 60.000 3% Rural (PNHR) 60.000 3% Oferta Pública 220.000 11% SUBTOTAL Faixa 1 1.200.000 60% Faixa 2 FGTS 600.000 30% Faixa 3 FGTS 200.000 10%
TOTAL Fase 2 2.000.000 100% 125 bilhões de
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O MCMV Entidades se localiza na faixa 1 do programa. Parte de suas regras veio do antigo PCS e parte foi equiparada ao programa MCMV destinado às construtoras. A título de apresentação geral, uma vez que o programa terá suas normas e sua produção melhor discutidas no Capítulo 2, basta dizer que a modalidade se diferencia no contexto geral do MCMV por confiar à Entidade Organizadora a responsabilidade pelo contrato, pela seleção, organização e indicação dos beneficiários, os quais devem se enquadrar nas regras gerais do programa, o que inclui a inscrição e a submissão aos critérios do CadÚnico. Com relação ao PCS, no MCMV Entidades a equação financeira não parte do valor financiado, mas da capacidade de pagamento da família beneficiária. Além disso, excluiu-se a exigência de análise cadastral, mas, por outro lado, adotou-se como opção de regime de construção a empreitada global.
O MCMV Entidades também se diferencia pela possibilidade de se estabelecer um contrato preliminar específico para a compra do terreno e pagamento antecipado dos projetos. Essa foi uma vantagem competitiva dada às entidades nas disputas por terra, em um mercado bastante aquecido pelo próprio MCMV, permitindo que os proprietários recebam os valores relativos ao terreno tão logo se comprove junto à CEF a viabilidade técnica e financeira do empreendimento. No contrato da obra, depois de apresentados os licenciamentos, projetos executivos, orçamentos e aprovações necessárias, as dimensões de administração adquirem outra especificidade que leva em conta a natureza sem fins lucrativos das associações e a consequente inexistência do capital de giro. A execução das obras ocorre com a antecipação de até duas parcelas dos recursos, dando boas condições de negociação nas compras e contratações pelas entidades.
O MCMV Entidades tem, portanto, os requisitos que caracterizam a produção habitacional autogestionária à brasileira: permite que os futuros beneficiários, potencialmente selecionados e conhecidos antes dos processos de obra, participem dos projetos e das obras, conheçam os terrenos e seus entornos, opinem na concepção, acompanhem o modo como os recursos são empregados na execução das obras, apropriem-se dos excedentes que resultam de bons processos de compra e contratações e os reinvistam na melhoria da qualidade das moradias. Esses processos, tão ricos quanto complexos, poderiam representar uma cunha no contexto geral do MCMV.
Assim, e apesar da ínfima produção (comparativamente à produção do mercado e às metas estabelecidas), o programa aqui destacado, voltado às associações, cooperativas e outras entidades sociais, vem mobilizando os históricos movimentos de luta por moradia do país. Além disso, colocou em outro patamar a produção habitacional, envolvendo formas associativas diversas da população, que atingiu uma escala nacional.
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1.3 | Do tripé dos anos 80 à centralização da atualidade: novos arranjos61
O desenho do tripé, como esquema explicativo da estrutura que se construiu em torno das experiências de mutirão com autogestão, tem como referência aquelas emblemáticas desenvolvidas em São Paulo durante a década de 1980 e 1990, que Santo Amore organizou em duas fases: a embrionária , referindo-se às experiências desenvolvidas no início deste período, viabilizadas pelo governo estadual a partir de forte atuação e articulação de associações de moradores e assessores técnicos, e, como vimos, bastante influenciados por setores progressistas da igreja católica e pelas experiências uruguaias, e a heroica , caracterizada pelas experiências promovidas pela gestão municipal de Luiza Erundina (1989-1992), através do programa FUNACOM, como desdobramento e consolidação das práticas experimentadas na primeira fase. Dizia-se que o programa era tripartite e que cada parte participava em pé de igualdade da construção das casas, da cidade, da cidadania, criando territórios de utopia nas periferias paulistanas, ilhas de qualidade urbana e habitacional, de organização popular.
Assessoria técnica e movimento popular são a base do tripé e estavam ombro a ombro na luta pela democratização e na transformação do Estado, pressionando a terceira ponta do tripé – o Estado – a implementar políticas participativas e, no campo da habitação, a viabilizar acesso a terra e programas de produção de moradia em regime de mutirão com autogestão.
Com relação às Assessorias Técnicas, vale dizer que foi a presença desses profissionais militantes, que vinham acompanhando e formulando propostas com os movimentos de moradia, e ocupando cargos de confiança na administração pública, que garantiu que o FUNACOM fosse levado a cabo em São Paulo. Ali, o governo municipal desapropriou por interesse social uma quantidade considerável de terras, que permitiu que se contratassem 12 mil unidades habitacionais, aproximadamente, e ainda relegou às gestões posteriores um pequeno banco, que foi utilizado para a viabilização de outros empreendimentos.
O programa alimentou esse campo profissional, criou um novo mercado 62 de
prestação de serviços em arquitetura e urbanismo, na medida em que exigiu sua estruturação organizativa como organizações não-governamentais (na figura jurídica de
61 A análise desenvolvida nesta seção parte das formulações conjuntas produzidas pela equipe de pesquisa
formada pelo IAU USP e Peabiru, que chegou a rascunhar a estrutura de um artigo que tratasse desta análise comparativa a partir de dois esquemas gráficos explicativos da autogestão como procedimento de produção habitacional, com intenção de publicação, além de apresentar as reflexões aqui expressas no Encontro Nacional ANPUR, 2015.
62 Santo Amore (2004: p. 67) destaca que o termo em destaque costuma ser rechaçado pelos técnicos
assessores, uma vez que as entidades, conforme seus estatutos e na onda das ONGs, propuseram-se a ocupar o espaço entre o mercado e o Estado.
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sociedade civil sem fins lucrativos), não sem ambiguidades, como vimos no item 1.1 deste Capítulo.
novas formas de relação de trabalho foram construídas, correspondentes a um (pretenso) modo diferente (ou pouco conhecido) de produzir arquitetura para a cidade real, baseada (em tese e discurso) na discussão e decisão coletiva dos projetos, na interdisciplinaridade (teórica), na consideração das condições materiais locais, na aproximação do desenho e do canteiro, e na criação de instrumentos para minimizar a exploração do trabalho (SANTO AMORE, 2004: p. 34).
Esses prestadores de serviços, seja para o movimento seja para o poder público, criaram uma relação de dependência direta das políticas e fundos públicos. E talvez por isso seja comum, até hoje, entre os técnicos que participam desses escritórios, em geral arquitetos urbanistas, o desenvolvimento de atividades profissionais paralelas, ora atuando no poder público em assessorias técnicas a parlamentares ou em cargos técnicos de confiança no próprio poder executivo, ora em atividades universitárias docentes e de pesquisa, ou ainda prestando serviços a escritórios comerciais.
Por outro lado, a formação de quadros e a criação de partidos, sindicatos, universidades, movimentos de bairro e outras organizações se tornaram fontes importantes de recursos humanos para os aparelhos de Estado, outra ponta do tripé. E o Estado respondia com uma estrutura de programa, construída nesse caldo que vinha se engrossando há quase uma década, que contemplava recursos (o Fundo para Atendimento de População Moradora em Habitação Subnormal – FUNAPS), estrutura administrativa (por meio das Superintendência de Habitação Popular e suas regionais) e uma estratégia fundiária.
Finalmente, na ponta do tripé, formada pelo Movimento Popular que se fazia representar, no bojo do programa, por Associações de futuros moradores, encontra-se uma base de sustentação que tem raízes nas organizações da igreja católica (Clube de Mães, Comunidades Eclesiais de Base), em movimentos comunitários e sindicais. O programa obrigava que cada convênio (uma forma jurídica específica de contratação) fosse assinado com uma pessoa jurídica própria, criada com a finalidade específica de construir aquele empreendimento. Essa associação (sem fins lucrativos) era formada exclusivamente pelas famílias que se beneficiariam do empreendimento habitacional, e cada associação geral — movimentos que abrangiam regiões da cidade e que foram se estruturando com o próprio andamento do programa de mutirão — compunha os
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associados dessas pessoas jurídicas com as bases que tomavam parte nos chamados grupos de origem , organizados nos bairros, nos salões paroquiais, centros comunitários. Essa dinâmica impunha aos insipientes movimentos de moradia, numa vertente bem específica de produção habitacional, diferente das lutas por regularização de loteamentos ou por implantação de melhorias urbanas nas favelas, a necessidade de formação de lideranças, que deveriam se capacitar para operar o programa, para gerenciar os recursos financeiros, para a construção do empreendimento. A Associação, além da indicação da demanda, comandava os processos construtivos, administrativos, financeiros, sempre com aporte técnico, jurídico e contábil das Assessorias Técnicas que, por sua vez, eram responsáveis pela elaboração dos projetos.
Figura 02: Tripé da autogestão – esquema explicativo das experiências de mutirão com autogestão, desenvolvidas em São Paulo, na década de 1980 e 1990.
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Da perspectiva da criação do MCMV Entidades como programa de produção habitacional de interesse social autogestionário, construído a partir das experiências que se organizaram em torno do tripé exposto, o que se observa é uma complexificação das relações entre os atores que, de algum modo, participarão do programa, a partir de uma reconfiguração dos papéis, dos espaços ocupados, das formas de atuação que resultam em outro esquema explicativo, onde a figura Entidade Organizadora aparecerá com relativo protagonismo, junto aos Movimentos de Moradia.
As Entidades Organizadoras (EOs) são as entidades que, como veremos, vitoriosas , conseguem contratar seus projetos no âmbito do programa, como uma espécie de procuradoras das famílias beneficiárias, respondendo diretamente à Caixa Econômica Federal (CEF) sobre as documentações apresentadas, incluindo os projetos técnicos e licenciamentos, o uso dos recursos do financiamento, o cumprimento do cronograma de obras previsto, a indicação e organização das demandas, entre outros, com base nas regras do programa. Para tanto, precisam se profissionalizar , como se diz usualmente. Assumem diretamente, ou por meio de parcerias, várias das funções que antes eram compartilhadas com as assessorias técnicas, agora reduzidas a meras prestadoras de serviço, ou que faziam parte da própria estrutura do programa ou da política habitacional.
Outra atribuição assumida pelas EOs é a viabilização da terra. As negociações ocorrem em geral no mercado imobiliário e as inserem em um regime de disputa por terrenos nas grandes cidades. Não são poucos os casos de entidades que recebem apoios de corretores de imóveis, que fazem uma espécie de garimpo, num contexto de alta valorização. Há ainda situações em que a EO consegue fazer negociações diretas com proprietários ou em que a prefeitura atua como uma espécie de mediadora, promovendo reuniões, estimulando proprietários a fazer o negócio, mudando legislações urbanísticas que transformam áreas em Zonas Especiais de Interesse Social ou fazendo incidir sobre elas os instrumentos de indução do uso social da propriedade, previstos no Estatuto da Cidade. E ainda, atuando mais diretamente por meio de Desapropriações por Interesse Social, que remuneram os proprietários e destinam os imóveis para as EOs viabilizarem os empreendimentos. É evidente que a presença maior ou menor das prefeituras, e a própria agilidade das aprovações, são conquistadas num equilíbrio entre negociação e pressão, proposições e ações diretas como atos, manifestações e ocupações de terra.
No esquema explicativo, as EOs aparecem junto aos Movimentos de Moradia, e não representando ou substituindo os mesmos, pois no MCMV Entidades essas entidades não se configuram, em sua totalidade, como figuras jurídicas representativas dos movimentos
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criados para aquele fim, e nem poderiam, como veremos, uma vez que sua habilitação depende de um tempo mínimo de existência. As EOs podem ou não apresentar vínculos em menor ou maior grau com os movimentos, e, talvez por isso, se apresentam com origens e trajetórias difusas, atuando no programa a partir de estratégias distintas. Poderão se consorciar, mesmo quando suas perspectivas política e ideológica atuam em direções opostas, de forma a se ajustarem ao desenho operacional do programa, para conformar grandes conjuntos habitacionais. Aos movimentos de moradia, sobretudo, cabe a reivindicação constante por mais recursos e por alterações nas normativas do programa, procurando aproximá-las dos pressupostos construídos em torno da luta pela reforma urbana e da necessidade de desburocratização dos processos, buscando com isso dar respostas às suas bases, no que parece ser um momento de esgotamento dos processos de mobilização.
O poder de gerir diretamente a construção, utilizando a doação da força de trabalho ou não, foi diminuído com a possibilidade de contratação em regime de empreitada global , quando uma construtora assume todos os serviços da obra. Mesmo nestes casos, a EO continua central no processo, responsável pela contratação e pagamento da construtora e pelo gerenciamento da obra, inclusive com a necessidade de apresentar responsável técnico próprio – seus olhos na construção – perante a CEF63. De
todo modo, essa possibilidade de contratação introduz, de forma mais relevante, construtoras de pequeno e médio porte, de abrangência de atuação local e/ou regional, como atores diretos na produção habitacional vinculada aos movimentos sociais de moradia.
Do lado da Assessoria Técnica, deve-se constatar que, muito embora as temáticas da cidade real , das favelas e assentamentos precários, da habitação de interesse social, venham sendo incorporadas paulatinamente na formação dos arquitetos, a instabilidade dos programas fez com que aquela rede minguasse. Muitos dos profissionais que atuaram no programa de mutirões dos anos 1980 foram para a iniciativa privada, outros passaram a atuar em consórcios de empresas que operam como gerenciadoras de programas e políticas estatais, outros fizeram carreira no Estado, outros ainda tornaram-se docentes. É possível contar nos dedos quantos são os escritórios que se mantêm ativos nessa prática, mesmo na cidade de São Paulo. A baixa oferta fez com que esses serviços fossem assumidos pelas Entidades, que estabelecem vínculos diversos com as equipes técnicas: ora formadas por profissionais isolados e totalmente subordinadas à direção das
63Não foi assim desde o início do programa e, como se verá, em muitos casos a construtora substituiu a
entidade em muitas de suas funções. Por isso mesmo, e sob outros aspectos que serão problematizados, é que se relativiza o protagonismo conferido às Entidades Organizadoras na provisão habitacional de interesse social no âmbito do programa MCMV Entidades.
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associações, numa relação bastante objetiva de prestação de serviços; ora provenientes de apoios voluntários de professores e estudantes de arquitetura, ou profissionais da área da arquitetura e engenharia, que se dispõem a ajudar na elaboração de um projeto, para aprovação junto a órgãos públicos. Outra possibilidade é que esses serviços venham na forma de apoio da prefeitura, que fornece os projetos, eventualmente, junto com um acompanhamento social e com a fiscalização da obra. Outra ainda, que provavelmente é aquela que garante maior agilidade à obra, é que a construtora contratada execute um projeto próprio, teoricamente ajustado as suas condições produtivas e de controle, e que essa execução se dê sem qualquer fiscalização externa. Ou seja, as condições gerais fazem com que esse trabalho praticamente desapareça, e com ele as possibilidades concretas de participação dos futuros moradores nas decisões sobre projeto e qualidade da obra, construídas em torno do tripé da autogestão . A participação das famílias beneficiárias, contratualmente, é muito mais restrita, circunscrita às duas comissões previstas nas normativas do programa: a CAO – Comissão de Acompanhamento de Obra e a CRE – Comissão de Representantes do Empreendimento, formada, no mínimo, por um representante da EO e dois representantes dos beneficiários, que devem ser distintos entre si.
Por um lado, a seleção de beneficiários irá se dar, em geral, através de indicações privadas, conforme uma demanda – a do programa MCMV Entidades, que, em geral, caracteriza-se por um grupo de pessoas sem experiências associativas ou organizativas (a não ser, por vezes, aquelas vinculadas às instituições religiosas), que serão empurradas a participar das atividades de mutirão, aqui reduzidas à limpeza do canteiro de obras, como cumprimento de requisito do trabalho técnico social. Por outro lado, o programa parece, de fato, constituir-se alternativa de acesso à moradia para os mais pobres entre os pobres populações ribeirinhas, moradores de cortiços, com trajetórias de moradia complexas em áreas periféricas, combinadas às formas mais precárias de trabalho informal), principalmente vinculados a determinados movimentos de moradia presentes na cena urbana dos grandes centros metropolitanos.
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Figura 03: Esquema explicativo da autogestão no âmbito do MCMV Entidades Fonte: Elaborado por IAU USP/Peabiru, 2014.
A presença do Estado no programa acontece na figura da Caixa Econômica Federal (CEF), um banco público, mas fundamentalmente um banco64. Formalmente, a CEF
participa como Agente Financeiro, responsável por analisar a proposta de intervenção habitacional sob os aspectos jurídico/cadastral e de engenharia e trabalho social, bem como a formalização das operações de financiamento com os beneficiários, acompanhamento das obras e liberação dos recursos ; e Agente Operador, responsável pelo acompanhamento da seleção das propostas, pela alocação do orçamento aos Agentes Financeiros (no caso, ela própria), de acordo com a distribuição orçamentária por região, e pelo monitoramento dos recursos aplicados nas fases de carência e amortização 65. Na
prática, a CEF se configura como porta de entrada para as entidades (que têm sua habilitação avaliada e promulgada por ela), para os projetos e para a demanda, que também passarão pelo seu crivo.
O Ministério das Cidades (MCidades) figura como Gestor das Aplicações, com a atribuição de definir as diretrizes e prioridades; estabelecer critérios, procedimentos e parâmetros básicos para análise, seleção e contratação; acompanhar e avaliar as ações
64 O slogan publicitário da Caixa é: a vida pede mais que um banco . 65 Vide instruções normativas do programa, indicadas no Capítulo 2.
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desenvolvidas pelo programa. Afora a organização das regras, o MCidades decide também sobre a exceção , que fez criar no jargão de quem opera o programa uma corruptela: excepcionação ou excepcionalização. É o MCidades que vai autorizar, excepcionalmente, a CEF a contratar projetos que não atendam às especificações mínimas, a aquisição de terrenos com valor acima do teto operacional estabelecido, ou quaisquer aspectos que não estejam contemplados nas normativas.
Prefeituras e governos estaduais podem participar do programa, como Agentes Fomentadores, de diversas formas: podem oferecer apoios técnicos para o desenvolvimento de atividades sócio-organizativas, para o desenvolvimento de projetos arquitetônicos e complementares; podem intermediar ou atuar diretamente na viabilização da terra onde o empreendimento vai ocorrer; podem dar contrapartidas financeiras ou executar diretamente determinadas etapas de obra (infraestrutura externa dos condomínios, equipamentos públicos, mobiliário urbano, mudas e plantio de vegetação); podem estabelecer convênios com as EOs e se comprometer a tornar as aprovações e licenciamentos mais ágeis; podem indicar demanda através de seus próprios cadastros. Cada uma dessas possibilidades é negociada individualmente e são conquistas que dependem de cada contexto, da articulação das entidades, da proximidade ou da pressão dos movimentos de luta por moradia. Por outro lado, é importante destacar que a operação toda pode ocorrer sem qualquer participação de prefeituras ou governos estaduais, exceto pela necessidade de licenciamentos e aprovação de projetos.
Em termos amplos, esse esquema explicativo apresenta os atores que se articulam em torno do MCMV Entidades e sugere uma trama de relações complexa e entremeada, que procuraremos atravessar e problematizar nos próximos capítulos. Na perspectiva de orientar o olhar do leitor para as questões que se seguem, apontamos de imediato para o