A avaliação do sistema normativo brasileiro será conduzida conforme os princípios e as bases da Legisprudência59.
Os componentes do conceito do direito à alimentação trazidos acima estão refletidos no sistema brasileiro de proteção e garantia.
O sistema normativo brasileiro relativo ao direito à alimentação é complexo, de natureza pluridimensional.
Tal característica se deve à pluralidade de elementos que perfazem o conceito do direito a ser protegido e garantido.
Exige-se que o sistema preveja ações individualizadas, mas conjugadas, de vários órgãos da administração pública (FIGURA 3), o que gera, por consequência, um sistema com vários tipos de atos normativos (FIGURA 4).
59 Vide ponto 1.1 supra.
Figura 3 – Fonte: própria autora, a partir de informações do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional Revisado (2012-2015)
A figura 3 evidencia a variedade de ações previstas para a execução e implementação da PNSAN, através do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional Revisado (2012- 2015), e a grande variedade e quantidade de órgãos da administração pública responsáveis por implementarem tais ações.
São 21 (vinte e um) órgãos diferentes responsáveis por executar as ações do Plano Nacional. Podemos verificar ainda, que o Plano Nacional prevê a atuação de órgãos de diferentes níveis hierárquicos e competências, desde ministérios até fundações, passando por câmaras, secretarias, institutos e fundos nacionais.
Em matéria de gestão pública, pode-se antecipar a dificuldade de se avaliar e monitorar as ações de tantos e tão diferentes órgãos. Importante ainda salientar que este resultado já foi fruto de uma avaliação preliminar do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional proposto primeiramente. Em questão de eficiência, pode-se verificar que não é possível haver uma gestão cooperativa e participativa dentro deste sistema.
Não há no Plano Nacional a adoção de uma metodologia de trabalho que propicie ou preveja a coordenação das ações previstas, mesmo dentro de um mesmo objetivo, e não há a previsão objetiva de um processo colaborativo e conjunto de monitoramento e avaliação de sua implementação.
Cada órgão trabalha individualmente, separadamente. Só apresentam algum nível de cooperação aqueles órgãos que em virtude de sua própria localização na estrutura estatal já têm uma ligação de subordinação ou de proximidade. Não há sequer uma unidade na apresentação e na divulgação dos programas ou projetos instituídos para o cumprimento das ações determinadas, o que prejudica a transparência na implementação do Plano Nacional.
A Figura 4 apresenta uma compilação dos mais diversos atos normativos presentes no sistema brasileiro de proteção e garantia do direito à alimentação, construído a partir das informações pesquisadas em sites oficiais dos mais importantes órgãos que atuam no sistema criado pela PNSAN. Em destaque, os atos normativos de maior hierarquia.
Todavia, vê-se que há uma profusão de atos normativos de menor hierarquia, produzidos por vários órgãos, que impactam o destinatário em todas as fases da cadeia produtiva, e que não são acessíveis facilmente para estes mesmos destinatários, haja vista que os sistemas de busca oferecidos para a sociedade nos sítios oficiais destes mesmos órgãos não facilitam o acesso à informação. Por vezes isto se dá pelo mau funcionamento do sistema, ou por não propiciarem um guia simples de busca, ou por não direcionarem para o ato normativo que se busca, de forma simplificada. Para se informar o destinatário/afetado acaba tendo que buscar o ato normativo que se quer conhecer ou analisar no conjunto de vários tipos de ato analisando-o um a um.
É importante salientar que o conjunto abaixo representado é composto pelos atos normativos afetos ao sistema originados dos quatro ministérios com maior atribuição de ações dentro do Plano Nacional Revisado, o que perfaz 54,14% das ações previstas. Assim, verifica- se a possibilidade de que esta variedade de atos normativos aumente, em relação às demais ações previstas no Plano Nacional e que correspondem aos demais 17 (dezessete) órgãos.
Figura 4 – Fonte: própria autora, a partir de informações oficiais obtidas nos sítios eletrônicos dos Ministérios competentes.
O núcleo do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) é formado pela Emenda Constitucional nº 64, de 04 de fevereiro de 2010, que incluiu o direito à alimentação no rol dos direitos sociais protegidos e garantidos no artigo 6º da CF/88; a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN) - Lei 11346, de 15 de setembro de 2006, que criou o SISAN; o Decreto 6272, de 23 de novembro de 2007, que regulamentou o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; o Decreto 6273, de 23 de novembro de 2007, que regulamentou a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional; o Decreto 7272, de 25 de agosto de 2010, que instituiu a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, estabelecendo os parâmetros para a elaboração do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e o Decreto 8553 de 03 de novembro de 2015, que institui o Pacto Nacional para Alimentação Saudável (representados na Figura 2).
Chega-se à conclusão de que, tendo em vista a característica plural do próprio conceito do direito à alimentação; considerando que a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional brasileira foi elaborada com base em um sistema que prevê a atuação de tantos e tão variados órgãos, com ações de natureza multi e transdisciplinar60; considerando que não há no Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2012-2015 (e tampouco no Plano
60
Para uma apresentação mais detalhada do estudo do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2012-2015 e do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional Revisado, veja
https://prezi.com/2lab7qb5cnn_/copy-of-efetividade-do-direito-a-alimentacao/
Decreto 8553/2015
Revisado) a adoção de mecanismos de cooperação e de metodologias de monitoramento e avaliação conjuntos dos órgãos responsáveis por sua implementação, faz-se necessária a adoção de um eixo transversal de construção de ações e de atuação, que deve ser reflexo do próprio conceito adotado e dos princípios e objetivos adotados na PNSAN.
Somente com este eixo transversal será possível uma coordenação e um direcionamento na gestão dos programas, das ações e dos projetos que deverão concretizar a política pública de garantia e proteção do direito à alimentação.
Considerando que o conceito do direito à alimentação contemporâneo (apresentado neste trabalho) tem como foco principal a garantia da dignidade da pessoa, e que o próprio conceito é concebido a partir da capacidade de o sujeito prover, por seus próprios recursos, seu alimento, percebe-se que qualquer ação que tenha como objetivo efetivar ou garantir este direito deve primeiramente garantir a qualidade de subject qua subject deste sujeito, ou seja, garantir a possibilidade de qualquer pessoa, de qualquer sujeito, construir seu processo de crescimento, de empoderamento, de conhecimento, de reconhecimento de sua própria essência e de seu lugar no mundo.
Somente a partir desse processo, dessa experiência, dessa vivência, de forma livre, é que a dignidade pode ser vivenciada concretamente. Somente a partir desse processo, é que o sujeito poderá desenvolver sua capacidade de prover, por seus próprios recursos, seu alimento, com todos os outros elementos componentes do conceito já trabalhado, em especial o aspecto cultural, que, por sua essência só poderá ser construído e reconhecido através do mesmo processo de conhecimento e reconhecimento do sujeito por si mesmo, inserido em sua comunidade e através de suas relações em sociedade.
O papel do estado neste processo será o de garantir que todas as pessoas tenham a mesma oportunidade de vivenciá-lo e experienciá-lo, sem interferência, adotando esta postura em qualquer política pública que venha a elaborar. Esta será a garantia do exercício livre da liberdade por parte de todas as pessoas.
Adotar a educação como pilar de transversalidade das políticas públicas de garantia dos direitos fundamentais pode ser o caminho para garantir esta mudança estrutural tão necessária de elevar a pessoa como responsável por si própria. Como bem lembra Zuchiwschi (2014):
Em uma sociedade pluralista e multicultural, como a brasileira, o processo de construção da cidadania ativa requer, necessariamente, a formação de cidadãos e cidadãs conscientes de seus direitos e deveres, e protagonistas em favor da materialização das normas e pactos que os regulamentam, englobando a solidariedade internacional e o compromisso com outros povos e nações. (p. 143)
E com Soares (2004):
O reconhecimento dos direitos fundamentais exigem condições para os seus destinatários: a educação capaz de torna-los livres para escolher. O Estado que não seja comprometido com a formação de seus cidadãos jamais será materialmente democrático. (p. 265)
Em relação ao direito à alimentação, esta garantia poderá ser alcançada se a educação para uma alimentação adequada for adotada como eixo transversal da PNSAN. Isto significa enxergar a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional através de ações de educação não somente voltadas para os agentes públicos, ou para os gestores, mas principalmente para os destinatários e os afetados pela política, para que seja realmente possível a participação dos mesmos nas esferas que têm o poder de decisão no SISAN de forma consciente e informada.
Estas ações não devem ser apartadas, mas inseridas como vetor da transversalidade, como estratégia “ao pleno desenvolvimento humano e às suas potencialidades e à elevação da autoestima dos grupos [...], de modo a efetivar a cidadania plena para a construção de conhecimentos, no desenvolvimento de valores, crenças e atitudes [...].” (ZUCHIWSCHI, 2014, p. 143-144). Toda ação prevista no Plano Nacional para a implementação da PNSAN deve garantir e objetivar este desenvolvimento humano, como um amplo processo coletivo.
3.3.1 Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN)
O primeiro ato normativo componente do núcleo do SISAN a ser analisado é a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN).
Em seu artigo 3º a LOSAN representa um retrocesso na abordagem adotada do direito à alimentação, já que volta a adotar uma visão mais restrita, focada somente na segurança alimentar61. O paradigma adotado na esfera internacional hodiernamente é o foco na dignidade da pessoa e do empoderamento do sujeito, seu reconhecimento enquanto tal. Tomar responsabilidade por sua alimentação adequada, com liberdade é um aspecto importante do desenvolvimento do conceito do direito à alimentação.
A LOSAN é abrangente. Em seu artigo 4º elenca objetivos que dependem da ação de vários braços do Poder Executivo. Prevê em seu artigo 9º que as políticas (e programas e ações) devam ser intersetoriais, mas não define um eixo de transversalidade sobre o qual tais políticas poderiam (ou deveriam) ser construídas. A extensa abrangência que a LOSAN prevê
61 Vide nota 28, supra.
para o SISAN se reflete na PNSAN e nos objetivos e metas lá previstos. Isto dificulta a avaliação e o monitoramento, já que esses processos não são objetivamente previstos legalmente, ficando a cargo da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) definir.
O artigo 11 prevê as competências dos órgãos do SISAN. O CONSEA é um órgão que intermedia as propostas de diretrizes e prioridades da Política Nacional e do Plano Nacional ao Poder Executivo Federal, já que estas são oriundas da Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e terão como destino a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional. Esta intermediação aumenta as etapas burocráticas no SISAN, o que acarreta uma maior centralização, um maior espaço para desvio, e um maior controle do Executivo sobre a PNSAN.
Em suma, a LOSAN não está em conformidade com o princípio da coerência em seu mais alto grau, o nível de coerência2, ou a coerência intrínseca, pois não observa a ideologia adotada no conceito de direito à alimentação quando volta a adotar uma visão mais restrita em seu artigo 3º, e quando promove uma maior centralização de competências nos órgãos comandados pelo Poder Executivo, causando grande distanciamento dos atores locais, o que, por sua vez, deixa de promover a realização da dignidade dos afetados.
Ademais, sua implementação é prejudicada por sua extensa abrangência e pela falta de um eixo de transversalidade sobre o qual a PNSAN poderia (ou deveria) ser construída.
Para que a LOSAN passe a estar em conformidade com o princípio da coerência, ela deve refletir em seu artigo 3º o conceito do direito à alimentação como reconstruído neste trabalho, com foco na promoção da dignidade da pessoa e no seu processo de construção e reconhecimento, enfatizando a promoção da educação para uma alimentação adequada.
Em seu artigo 7º, que trata do SISAN, deve prever a Educação para uma Alimentação Adequada (em caráter formal e não-formal) como o eixo de transversalidade que integrará as ações da PNSAN e os objetivos e metas do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
Programas de Educação para uma Alimentação Adequada em parceria com escolas e com agricultores familiares teriam um impacto positivo na produção e na geração de emprego no campo e na redistribuição de renda (com aumento da renda dos produtores); teriam um impacto positivo na conservação da biodiversidade e na utilização sustentável dos recursos; programas de Educação para uma Alimentação Adequada em parceria com professores de diversas disciplinas e com a Rede de Proteção da Criança e do Adolescente e com o Sistema Único de Saúde (SUS) atenderiam ademais ao princípio do melhor interesse da criança e do
adolescente e ao princípio da proteção integral, previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA); programas de Educação para uma Alimentação Adequada em parceria com os agentes da vigilância sanitária nos municípios promoveriam capacitação e a realização dos controles sanitários necessários; eventos de divulgação em escolas promoveriam a informação e a transparência, efetivando todos os elementos previstos no artigo 4º da LOSAN e em conformidade com todos os princípios previstos para o SISAN no artigo 8º da LOSAN, adotando a parceria entre Estados e Municípios e a gestão democrática e deliberativa.
A fim de diminuir a intermediação nas etapas do processo, em seu artigo 11 deve prever o encaminhamento e a proposta das diretrizes e prioridades da PNSAN e do Plano Nacional diretamente da Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional ao Poder Executivo Federal, que deverá elaborar os requisitos orçamentários necessários para sua consecução.
3.3.2 Decreto 6272 e Decreto 6273 de 23/11/2007 e Decreto 8553 de 03/11/2015
O Decreto 6272 de 23 de novembro de 2007 (modificado pelo Decreto 8226 de 16 de abril de 2014) dispõe sobre o CONSEA. Em seu artigo 2º, o decreto repete o que está previsto na LOSAN até o seu inciso VII. Entretanto, do inciso VIII ao inciso XII o decreto inova e define novas competências para o Conselho.
Os Decretos são atos do poder regulamentar de primeiro grau, conferido à Administração Pública para editar atos gerais que permitam a efetiva aplicação das leis. (CARVALHO FILHO, 2012). Tais atos são estritamente subordinados, dependentes de lei, e não devem inovar, alterar a ordem jurídica. São fonte secundária. (MELLO, 2012). Assim, os decretos não devem inovar ou alterar o que foi determinado pela lei que eles regulamentam, sob pena de não serem compatíveis com o princípio da legalidade (MELLO, 2012, p. 370).
Em consequência, verifica-se que o decreto 6272/2007 não poderia ter ampliado as competências do CONSEA, inovando o que tinha sido definido pela LOSAN, e por isso se apresenta incompatível com o princípio da legalidade.
Da mesma forma, o Decreto 6273 de 23 de novembro de 2007, que cria a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), inova em seu artigo 1º, aumentando sua esfera de competência, já que, pela LOSAN, a CAISAN não tem competência para indicar instrumentos para a execução da PNSAN (art. 1º, I, a). Ainda, nos incisos III, IV, VI e VIII do artigo 1º o decreto 6273 cria novas competências à CAISAN não
previstas na LOSAN. Consequentemente, também o decreto 6273/2007 se apresenta incompatível com o princípio da legalidade.
Adicionalmente, outra crítica com relação ao CAISAN é que seus membros são os mesmos representantes governamentais do CONSEA. Assim, os mesmos representantes trabalhariam em dois órgãos diferentes, com competências diferentes, no mesmo sistema, em que deveriam trabalhar em cooperação e em conjunto. Os mesmos representantes “trocam os chapéus” e, ora estão trabalhando como CONSEA e ora estão trabalhando como CAISAN. Esta identidade de representação pode gerar confusão na própria gestão compartilhada dos dois órgãos que integram o SISAN.
Para que os decretos 6272 e 6273 de 23 de novembro de 2007 se tornem compatíveis com o princípio da legalidade é necessário que haja uma adequação das competências dos órgãos que criam e regulamentam ao que já está estabelecido na LOSAN. Isto deve ser feito pelo Congresso Nacional, já que, conforme o artigo 49, inciso V da CF/88 é de sua competência exclusiva “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa”. (BRASIL, 2011, p. 56)
O Decreto 8553 de 03 de novembro de 2015 institui o Pacto Nacional para Alimentação Saudável. Este decreto inova ao trazer em seu artigo 2º como diretrizes não só as questões sobre alimentação adequada, mas também o fortalecimento das políticas da agricultura familiar. Em seu artigo 3º o Decreto 8553/2015 introduz como eixo a redução do uso de agrotóxicos e a indução de produção de alimentos agroecológicos, de grande importância para o aumento da qualidade do alimento, e introduz ainda como eixo a redução dos teores de açúcar adicionado, gorduras e sódio nos alimentos processados e ultraprocessados, como ação de prevenção de doenças.
Todavia, o decreto 8553/2015 continua a se basear no aspecto da adesão voluntária dos entes federados, o que obstaculiza sua execução. Ademais, em seu artigo 4º aumenta a competência da CAISAN para coordenar e gerir o Pacto criado, o que não é compatível com o princípio da legalidade aventado acima, deixando este decreto na mesma situação dos decretos 6272 e 6273 de 23 de novembro de 2007, demandando a mesma solução. Desta forma, vê-se que, da mesma forma, o decreto 8553/2015, apesar de inserir questões importantes, aumenta a burocracia e a centralização do SISAN ao aumentar a competência da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional e não prever ações de coordenação, avaliação ou monitoramento.
3.3.3 Decreto 7272 de 25/08/2010
Conforme Balthasar (2015), para que uma determinada política pública se realize é necessário que se façam planos detalhados de execução através de programas, projetos e ações individualizadas, conjugadas entre si (p. 283).
Nesse contexto, não é tarefa simples avaliar uma política pública. Há uma escassez de avaliações porque os objetivos das políticas públicas são, em regra, formulados de forma muito ampla e as estruturas criadas são multifacetadas, complexas. Ademais, normalmente não há, na política, previsão de prazos para o cumprimento dos objetivos. Esses objetivos são menos concretos e dependem da associação complexa de programas, projetos e medidas (p. 284). Todos esses fatores dificultam a avaliação da efetividade das políticas públicas.62
Ademais, conforme asseveram Feijó, Costa e Dantas em Vilela e Callegaro (2013),
Uma política de segurança dos alimentos eficaz deve reconhecer as interconexões que caracterizam a produção alimentar. Tal política implica a avaliação e o controle dos riscos que apresentam, para a saúde do consumidor, as matérias-primas, as práticas agrícolas e as atividades de processamento dos alimentos, exige medidas regulamentares eficazes para gerir esses riscos e impõe a criação e o funcionamento de sistemas de controle destinados a supervisionar e assegurar o cumprimento dessa regulamentação. Devem-se adotar todas as medidas destinadas a melhorar e tornar coerente o corpo da legislação que abrange todos os aspectos associados aos produtos alimentares, “da exploração agrícola até a mesa do consumidor” (From
Farm to Fork”). (grifo dos autores) (FEIJÓ; COSTA; DANTAS In: VILELA;
CALLEGARO, 2013, p. 142-143)
O Decreto 7272 de 25 de agosto de 2010 estabelece a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN).
62 Balthasar (2015) propõe uma metodologia de análise de políticas públicas que consiste de cinco passos: 1) analisar os fundamentos conceituais da política a ser avaliada; 2) ter uma visão geral sobre o estado da arte – fazendo um inventário das avaliações já feitas, e identificando falhas e desafios; 3) valorar as avaliações disponíveis e sintetizar o conteúdo dos resultados – avaliando a possibilidade de se transportar os resultados para outros contextos da política; 4) desenvolver um modelo de eficácia que deixe claro como as medidas, os projetos e os programas da política devem estar relacionados no que concerne ao conteúdo e como eles devem ter efeito conjuntamente. Objetiva-se a identificação de indicadores de eficácia transversal da política; 5) interpretar de forma extensiva e abrangente as informações obtidas. (p. 285-286). Todavia, não é possível aplicar esta metodologia de forma completa para avaliar a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, haja vista que ainda não há uma avaliação de sua efetividade e eficácia (segundo passo da metodologia). Houve uma revisão do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (2012-2015), mas o relatório do monitoramento do Plano não está acessível (vide nota 42 supra). O mapeamento da Segurança Alimentar e Nutricional nos Estados e Distrito Federal (DF) e municípios ainda não foi concluído, e os resultados preliminares tem, em relação aos municípios, uma baixa representatividade (veja BRASIL, 2014a). O relatório conclui que a estrutura do SISAN nos municípios é precária e que a adesão dos municípios ao sistema ainda é pequena. Assim, optamos por conjugar a condução do primeiro passo dessa metodologia com a análise de conformidade aos princípios da Legisprudência, já que a metodologia proposta por Balthasar acentua a importância de se levar em consideração