İfraz ve Tevhit (Ayırma ve Birleştirme) İşleminin Hukuksal Dayanağı

İfraz, bir parselin bölünerek ayrılması işlemini;

Tevhit, parsellerin birleştirilmesi işlemini;

İfraz hattı, parselleri birbirinden ayırmak ve arsa düzenlemesine esas olmak üzere planla belirlenen parselin ifraz edileceği hattı ifade etmektedir⁴.

10.06.1933 tarihli ve 2290 sayılı Belediye Yapı ve Yollar Yasası’nda, belediyelerin,

• İçişleri Bakanlığı’nca belirlenecek süre içinde beldenin 1/2000 ve 1/500 ölçeklerinde iki türde halihazır haritası ve 1/1000 ölçeğinde arazinin topoğra-fik yapısını gösterecek eşyükseklik çiz-gilerine sahip bir harita yaptırmaya ve onaylanmak üzere Bakanlığa gönder-meye zorunlu oldukları (m. 1),

• 2290 sayılı Yasanın Resmî Gazete de yayımlanmasından başlayarak 5 yıl içinde İçişleri Bakanlığınca onaylı,

“müstakbel şehir plânı”nı düzenlemeye yükümlü oldukları (m. 1)

belirtilmiştir. 1933 yılında, imar planlarının

““müstakbel şehir plânı” olarak adlandırıldığı görülmektedir. İmar hukukunda ifraz ve tevhit işlemi, ilk kez, 2290 sayılı Yasanın “Arsaların tevhit ve tevzi” başlıklı 6. Maddesinde yer al-mıştır⁵.Maddenin 6/A bendi şöyledir;

“Madde 6-A) Belediyeler müstakbel şehir haritasının tatbiki sırasında mevcut arsa-ları plân icabatına göre tevhit veya ifraz etmeğe ve arsa sahiplerinin istihkakına göre münferiden veya şayian tevzi etmeğe veya arsanın bitişik bulunduğu bina sahiplerine kıymeti mukabilinde temlike salâhiyettardır.

4 03.07.2017 tarihli Resmî Gazete de yayımlanan Planlı Alan-lar İmar Yönetmeliği’nin 4. Maddesinin 1. Fıkrası (ii, ğğğğ, jj bentleri)

5 Resmî Gazete, Tarih-Sayı: 21.06.1933-2433

Tevhit ve ifraz ve tevzi hususunda arsaların halihazır mesahai sathiyesi ve mevkii ve kıymeti ve arsa sahiplerinin istihkakı esastır. Arsaların tevhit ve ifraz ve tevziini gösteren haritanın tatbiki belediye encümeninin tasdikine bağlıdır. Müstakbel şehir haritası dahilindeki arsaların tevhit ve ifraz ve tevziinde mesahat sathiyelerin aynen muhafazası kabil olmadığı takdirde tevziat nihayet

%15’e kadar noksan ile yapılır.

Müstakbel şehir haritalarının tanziminden sonra arsalarda yapılacak ifraz- muamelesi belediye-lerce tasdik olunmadıkça tapu dairesince tescil olunamaz.”

2290 sayılı Yasa, 6785 sayılı Yasa ile, bu yasa da 3194 sayılı Yasa ile yürürlükten kaldırılmıştır. İfraz ve tevhit işlemi, her ikisi de Resmî Gazete de yayımlandıktan başlayarak 6 ay sonra yürürlüğe giren;

• 09.07.1956 tarihli ve 6785 sayılı İmar Yasası (Üçüncü Bölüm, m. 37-46)⁶ ve

• 03.05.1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Yasası’nda (Üçüncü Bölüm, m. 15)⁷,

açıklanmıştır. 1956 tarihli ve 6785 sayılı Yasa’daki ifraz ve tevhit hükümleri, 1985 tarihli ve 3194 sayılı Yasa’da da aynen yer almış ve 63 yılda (1956-2019) bir değişiklik yapılmadan varlığını sürdür-müştür (Tablo 04/1).

Tablo: 04/1 İmar Yasalarında İfraz ve Tevhit ile ilgili hükümler

Gerek 6785 sayılı Yasa’da (m. 37/b) ve gerekse 3194 sayılı Yasa’da (m. 15, f. 2)

- “İmar parselasyon planı tamamlanmış olan yerlerde yapılacak ifraz veya tevhidin bu planla-ra uygun olması şarttır.”

6 Resmî Gazete, Tarih-Sayı: 16.07.1956-9359 7 Resmî Gazete, Tarih-Sayı: 09.05.1985-18749

6785 sayılı İmar Yasası 3194 sayılı İmar Yasası

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

Tevhit ve ifraz işleri (Madde: 37)

a) İmar ve yol istikamet planlarına göre yol, mey-dan, yeşil saha, park ve otopark gibi umumi hiz-metlere ayrılan yerlere rastlayan gayrimenkullerin bu kısımlarının ifrazına izin verilmez.

b) İmar parselasyon planı tamamlanmış olan yer-lerde yapılacak ifrazların bu planlara uygun olma-sı şarttır.

c) İmar planlarında parsel cepheleri tayin edilme-yen yerlerde yapılacak ifrazların, içerisine inşa edilecek binanın cephesinden dar olmamak üzere asgari cephe genişlikleri, derinlikleri ve büyük-lükleri talimatnamelerde tespit edilir.

d) İmar planlarında iskân bölgesi dışında kalan kısımlarda, belediye meclisince, imar planı ve raporuna göre tayin edilecek miktarlardan küçük ifrazlara izin verilmez.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

İfraz ve Tevhit İşleri (Madde: 15)

İmar planlarına göre yol, meydan, yeşil saha, park ve otopark gibi umumi hizmetlere ayrılan yerlere rastlayan gayrimenkullerin bu kısımlarının ifrazına veya tevhidine izin verilmez.

İmar parselasyon planı tamamlanmış olan yerlerde yapılacak ifraz veya tevhidin bu planlara uygun olması şarttır.

İmar planlarında parsel cepheleri tayin edilmeyen yerlerde yapılacak ifrazların, asgari cephe genişlikleri ve büyüklükleri yönetmelikte belirtilen esaslara göre tespit edilir.

İmar planı dışında kalan alanlarda yönetmeliklerinde tayin edilecek miktarlardan küçük ifrazlara izin verilmez.

Denilerek, her iki yasada, ifraz ve tevhit (ayır-ma ve birleştirme) işleminin yapıl(ayır-ması, i(ayır-mar parselasyon planının tamamlanmış olması ko-şuluna bağlanmıştır. Parselasyon planı, 6785 ve 3194 sayılı İmar Yasalarına dayalı çıkarılan yönetmeliklerde, “İmar Kanunu’nun 18 inci maddesi (6785 sayılı İmar Yasası’nın 42. mad-desi) hükümlerine ve uygulama imar planına uygun olarak imar parsellerinin oluşturulduğu, parselasyon planı açıklama raporu, parselasyon paftaları ile tescile esas belgeleri içeren uygula-ma dosyası ile bir bütün olan plandır” şeklinde tanımlanmıştır⁸.

Parselasyon planlarının hukuki geçerliliği ise;

1) Parselasyon plânları, tescilden sonra 22/11/2001 tarihli ve 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nda ve 22/7/2013 ta-rihli ve 2013/5150 sayılı Bakanlar Ku-rulu Kararıyla yürürlüğe konulan Tapu Sicili Tüzüğünde belirtilen plan yerine geçer.

2) Mülkiyete ilişkin sınır gösterme işlem-leri, 16/6/2005 tarihli ve 5368 sayılı Li-sanslı Harita Kadastro Mühendisleri ve Büroları Hakkında Kanun kapsamında faaliyette bulunan lisanslı bürolarca, bu büroların faaliyette bulunmadığı yerlerde ilgili kadastro müdürlüğünce bu planlara göre yapılır⁹.

Şeklinde belirtilmiştir.

8 İmar Kanunu’nun 42 inci Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik (Resmî Gaze-te, Tarih-Sayı: 23.03.1973-14485) (m. 3/1-t), “Parselasyon Haritası: Aplikasyondan sonra yapılacak rölöve ölçülerine göre, boyut değiştirmeyen paftalar üzerine çizilen ve kesin parselasyon durumunu gösteren haritadır. Tapuya tescil iş-lerinde bu harita esastır alınan plândır.”

İmar Kanunu’nun 18 İnci Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile İlgili Esaslar Hakkında Yönetmelik (Resmî Gazete, Tarih-Sayı: 02.11.1985-18916) (m. 4/1-k),

“Parselasyon Planı: imar plânının araziye uygulamasından sonra yapılacak rölöve ölçülerine göre, boyut değiştirme-yen paftalar üzerine çizilen, kesin parselasyon durumunu gösteren ve tapuya tescil işlemlerine esas alınan plândır.”

Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik (Resmî Ga-zete, Tarih-Sayı: 22.02.2020-31047) (m. 4/1-l), “l) Parselas-yon planı: İmar Kanunu’nun 18 inci maddesi hükümlerine ve uygulama imar planına uygun olarak imar parsellerinin oluşturulduğu, parselasyon planı açıklama raporu, parse-lasyon paftaları ile tescile esas belgeleri içeren uygulama dosyası ile bir bütün olan plandır.”

9 Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik, m. 35

İmar Yasalarına dayalı çıkarılan yönetmeliklerde, “imar adasında, parselasyon planı yapılmadan bu adadaki parsellerde ifraz ve tevhit yapılamaz” denilmektedir¹⁰. Bu kural Yönetmeliğin, “Bir parselin bulunduğu imar adasına ait parselasyon planı yapılıp belediye encümenince kabul edilip tapuya tescil edilme-den o adadaki herhangi bir parsele yapı ruhsatı verilemez.” Kuralı¹¹ ile birlikte değerlendiril-diğinde, “parselasyon planı yapılıp belediye encümenince kabul edilip tapuya tescil edilme”

koşulunun yalnız ifraz tevhit yapılması için değil aynı zamanda yapı ruhsatı düzenlenmesi için de gerekli bir koşul olduğu görülmektedir.

3194 sayılı İmar Yasası’nın 15. maddesinin Tür-kiye Büyük Millet Meclisi’ne (TBMM) sunulan gerekçesinde, “Bu madde ile ifrazların planla-maya uygun olması şartı getirilmektedir” de-nilmiştir¹². Yapı işlerini imar planına uygun bi-çimde yürütmek, kenti imar planında öngörülen yönde ve aşamalarla geliştirmek, kent toprakla-rını yapıya elverişli duruma getirmek amacıyla yapılan işlerin tamamını imar planına uygun gerçekleştirmek gerekmektedir¹³. Yasa ve Yö-netmelik kurallarının oldukça açık ve belirgin olduğu görüşünü ifade edenlere göre, 3194 sa-yılı İmar Yasası’nın 18. Maddesi uyarınca yapı-lacak arsa düzenlemeleri sonucu, kadastro par-selleri imar ada ya da parpar-sellerine dönüşmeden, ayırma ve birleştirme işlemleri yapılamaz¹⁴. Parselasyon Planı Kesinleşmeden Ayırma ve

10 3030 Sayılı Kanun Kapsamı Dışında Kalan Belediyeler Tip İmar Yönetmeliği (m. 19); 03.07.2017 tarihli Resmî Gazete de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği, Genel İlkeler (m. 5, f. 13), “(13) Koruma amaçlı imar planlarında parse-lasyon planı yapılması mümkün olmayan durumlar hariç olmak üzere, imar adasında parselasyon planı yapılmadan bu adadaki parsellerde ifraz ve tevhit yapılamaz.”

11 03.07.2017 tarihli Resmî Gazete de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği, Genel İlkeler (m. 5, f. 12), “(12) Bir parselin bulunduğu imar adasına ait parselasyon pla-nı yapılıp belediye encümenince kabul edilip tapuya tescil edilmeden o adadaki herhangi bir parsele yapı ruhsatı veri-lemez.”; 01.06.2013 tarihli Planlı Alanlar Tip İmar Yönetme-liğinin 24. Maddesinde de, “…Bir parselin bulunduğu imar adasına ait parselasyon planı yapılıp belediye encümenince kabul edilip Tapu’ya tescil edilmeden o adadaki herhangi bir parsele yapı ruhsatı verilemez…” denilerek İmar Yasa-sı’ndaki kurallarla paralellik sağlanmış ve ifraz-tevhit işlemi-nin yapılabilmesiişlemi-nin parselasyon planlarının varlığına bağlı olduğu açıklanmıştır.

12 TBMM 1985

13 YAVUZ, F., KELEŞ, R., GERAY, C., 1978: 386-391.

14 ABAMA (ABACIOĞLU), M., 1995: 424)

Birleştirme (ifraz ve tevhit) Yapılabilir mi?

Uygulamada yukarıda belirtilen yasa ve yönet-melik kurallarına aykırı olarak yani parselas-yon planı yapılmadan ifraz ve tevhit işlemini yapma süreci gelişmiştir.

Bir diğer deyişle, ifraz ve tevhit işleri; kadastro parsellerinin 6785 sayılı Yasa’nın 42. Madde-si, 3194 sayılı Yasa’nın 18. Maddesi ya da 2981 sayılı Yasa’nın 10/c maddesine göre yapılacak arsa düzenlemeleri yoluyla imar ada ya da par-sellerine dönüşmeden ve en küçük uygulama birimi olan “ada” şartı da gözetilmeksizin ve parselasyon planı da yapılmadan, yalnızca bir kadastro parseli üzerinden yaygın ve yoğun bir şekilde uygulanmıştır.

Dolayısıyla, uygulama imar planında tamamı ya da büyük bir kısmı konut, ticaret veya sana-yi gibi imar haklarına sahip yerlere rastlayan kadastro parsellerinin malikleri, parselleri imar programına alınmadan ve/veya arsa düzenle-mesi yapılmadan ve parselasyon planı hazırlan-madan, tek tek veya bir veya birkaç parsel ha-linde yani parsel bazında ayırma ve birleştirme (ifraz ve tevhit) isteminde bulunarak kadastro parsellerini imar parseli yani arsa haline getir-mişler ve üzerinde yapı yapmaya sahip olmuş-lar ve olmaya da devam etmektedirler.

Türkiye’de yasa ve yönetmeliklere aykırı geli-şen ifraz ve tevhit uygulamaları fiili bir durum yaratmıştır.

1950’li yıllarla birlikte, ülkemizdeki hızlı de-ğişme ve gelişme, yaşanan hızlı kentleşme ve iç göç, var olan bütün kurumsal yapıyı ve kurum-lar arası ilişkileri derinden etkilemiş ve etkile-meye de devam etmektedir. Başka bir deyişle, var olan kurumsal yapılar, merkeziyetçi bürok-ratik anlayışlar ve bunun belediyelere yansıma-sı sonucu oluşan sistem, hızla değişen toplumun ve kentlerde yaşayanların gereksinmelerini yanıtlayamaz duruma gelmişlerdir. Bu durum ise, toplumun her kesiminde ve yönetimin her alanın da çok temel sorunların yaşanmasına yol açmış ve açmaya da devam etmektedir. Merke-zi yönetimle yerel yönetimler (başta belediye-ler) arasında işleyen bir eşgüdüm ve işbirliğinin olmaması; karşılıklı bilgilenme, ortak çalışma ve birlikte karar alma gibi adına yönetim kül-türü denilen alışkanlıkların geliştirilememesi;

ülkemizde yönetim tekniklerinin ve hizmet standartlarının yeterince kurumsallaştırıla-mamış olması; belediyelerin imar planlarını uygulama konusunda bir plan ve program oluş-turamamaları, kaynak darlığı, teknik kadronun yetersizlikleri ve benzeri nedenler, ülke gene-linde sabit kurallar koyan yasaların bir bütün içinde kavranması ve uygulanmasını olumsuz etkilemektedir.

Toplumun beklemeye ve geciktirilmeye daya-namadığı (tahammül edemediği) sorunları ile giderek artan istemlerini karşılayamayan yöne-timlerin, çözüm için ifraz ve tevhit işlemlerine izin vermeleri, ‘ülkemizin ekonomik ve sosyal yapısının zorunlu kıldığı’ istisnai, hukuka uy-gun olmamakla beraber fiili durum yaratılması nedeniyle imar mevzuatına uygun gibi algıla-nan bir işleme dönüşmüş ve kabul görmüşlerdir.

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu (TMK) uya-rınca Devletin sorumluluğu altında bulunan¹⁵, yalnızca taşınmaz maliklerinin yazılı olurları (rızaları) veya mahkeme kararı ile düzeltilebi-lecek nitelikteki¹⁶, maliki veya yasal temsilcisi dışında hiç kimsenin erişemeyeceği tapu bil-gilerinde¹⁷ kamu hukuku kısıtlamaları¹⁸ yanı sıra Anayasa’nın 35. Maddesi ile 3194 sayılı İmar Yasası’nın 18. Maddesine göre, “arsa dü-zenlemesi” adıyla idarelere re’sen işlem yapma yetkisi dışında taşınmaz maliklerine hukuka uyarlı olmayan ifraz ve tevhit adıyla imar par-seli yani arsa oluşturma işlemlerine izin veril-miştir.

Bu sürece, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü (TKGM), yayımladığı yönetmelik, yönerge ve genelgelerle hukuki geçerlik sağlamış ve işlem-lerin tapu siciline tescilini kabul etmiştir.

İmar Yasalarında, parselasyon planı olmadan yapılamayacağı açıkça belirtilmiş bulunan ifraz ve tevhit işlemi ile Anayasal güvence altındaki mülkiyet hakkının hukuka aykırı bir yöntemle idarelerce özünü değiştirme işlemine encümen kararlarıyla geçerlik sağlayan belediyeler ve valilikler ile bu işlemleri tapu siciline tescil eden Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün bu süreçte sorumlulukları bulunmaktadır. Bu

15 TMK, 2. Sorumluluk Madde 1007 16 TMK, III. Düzeltme Madde 1027 17 TMK C. Tapu sicilinin açıklığı Madde 1020 18 TMK V. Kamu hukuku kısıtlamaları Madde 754

yüzden, ifraz ve tevhit işlemlerinin Anayasanın 2. maddesinde ifade edilen Devletimizin bir

“Hukuk Devleti” olduğu ilkesiyle uyuşmadığı değerlendirilmektedir¹⁹.

Hukuk devleti ilkesinde idarenin hukuka bağ-lılığı esas olup idarenin faaliyetlerinin hukuka uygunluğu yargı denetimine tabidir. Anaya-sa’nın 125. maddesinde de “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.”

denilerek idarenin hukuka bağlılığı, yargı de-netimi sayesinde etkili biçimde sağlanmış ve idare edilenler, idarenin kanunsuz ve keyfi dav-ranışlarına karşı korunmuştur. Bu sebeple, ida-relerin yasalar ve yönetmeliklerle kendilerine verilen imar planları konusundaki yetkilerini kullanırlarken hukuk devletinin temel ilkele-rini, yüksek mahkeme kararlarını, yasaları ve yönetmelikleri ve üst ölçekli plan kararlarını gözetmeleri ve bunları kararlarına yansıtmaları beklenmektedir. Bu sebeplerle, yetkilerini ana-yasadan alan tüm kurum ve kuruluşların par-selasyon planı olmadan ifraz ve tevhit işlemine izin vermemesi gerekmektedir.

3. İfraz ve Tevhit (Ayırma ve Birleştirme)