İŞLEVSEL AYRIM

Kamu harcamalarını yapan kuruluşların yerine harcamaların yapıldığı devlet faaliyetlerine göre yapılmasını ifade etmektedir (Türk, 1996: 47). Bu ayrım ile hangi amaç doğrultusunda harcama yapıldığını ifade edilir. Devlet organları ile devletin faaliyetlerinin birebir örtüşmemesinden kaynaklanmaktadır. Diğer adıyla fonksiyonel ayrım ile sağlık, eğitim, adalet, madencilik, konut, tarım, ulaştırma, turizm gibi sınıflandırmalar bulunmaktadır (Uluatam, 2004: 81). İşlevsel sınıflama ile belirli bir hizmetin yerine getirilme aşamasında oluşacak toplam maliyet, toplam maliyeti oluşturan birim maliyetlerin sebeplerini incelenmesini, gelir ve gider arasındaki farkı ortaya çıkararak harcamanın etkinliğini tespit etme olanağı tanımaktadır. Genel amaç ise devletin yaptığı harcamaların hangi hizmetlere yapıldığını tespit etmektir (Özmen, 2010: 21). Böyle bir sınıflanmaya gidilmesinin sebebi kamuda tek bir idari yapılanma ile işlevin yerine getirilmiyor olmasıdır. Örneğin bir eğitim hizmeti için sadece Milli Eğitim Bakanlığı’nın harcamaları değil, Sağlık Bakanlığı ve Yüksek Öğretim Kurumu gibi farklı idari birimlerinde harcamaları bulunmaktadır.

3.2. İDARİ AYRIM

Kamu harcamalarının sınıflandırılmasında, harcama yapacak birimlerin ad ve yapısına göre yapılan sınıflandırmalar her ülkenin devlet bütçelerinde bulunmaktadır. Devletin yapısına ve organlarına göre oluşturulduğu için bu sınıflandırmalar organik sınıflama olarak da ifade edilmektedir (Gülcan, 2008: 7). İdari (Organik) tasnif, “kamu harcamalarının, harcamayı yapan idare organlarının adlarına göre

sınıflandırılmasıdır” (Pehlivan, 2002: 85). Bu sınıflandırmaya göre

Cumhurbaşkanlığı, Sayıştay, Adalet Bakanlığı gibi idari sınıflandırmalar yapılmaktadır. İdari sınıflama, hangi idarenin ne kadar harcama yaptığını saptamaya yöneliktir (Işık, 2004: 80).

3.3. EKONOMİK AYRIM

Kamu harcamaları ekonomik niteliklerine göre de farklı şekillerde ayrıma tabi tutulmaktadır. Kamu harcamalarının, mal ve hizmet alımlarına aktarılması, transfer

37

ile yardım niteliğinde olması, üretim kapasitesi üzerine, tüketime veya yatırıma yönelik olması gibi farklı özelliklerinden yararlanılmaktadır. Kaynak kullanımında etkinlik sağlandığı gibi sosyo-ekonomik amaçlar doğrultusunda da etkinlik sağlamaktadır (Akdoğan, 1985: 67). Nitekim devlet harcamaları hakkında istenilen bilgilere ulaşılması için ekonomik ve sosyal etkilerini göstermek için niteliksel olarak farklı olan harcamaların bir araya gelerek gruplandırılması gerekir (Kapıcı, 2008: 110). Devletin kamunun ihtiyaç duyduğu hizmetlerin yerine getirebilmesi için üretim faktörleri ve özel sektörden mal satın alma gibi harcamaların yanında üreticiye sübvansiyon verme, gelir dağılımını düzenleme gibi iktisadi görevleri vardır (Eker, 2007: 9). Devlet tarafından mal ve hizmet alınsın ya da alınmasın bütün harcamaları kapsar. Ekonomik ayırım da kendi içinde gerçek harcamalar ve transfer harcamaları olmak üzere sınıflanmaktadır. Cari harcamalar, transfer harcamaları ve yatırım harcamalarından oluşturmaktadır.

3.3.1. Cari Harcamalar

Devletin belirli bir dönem içinde gerekli mal ve hizmet alımı için yaptığı harcamalardır. Bu harcamalar, personel giderleri, dayanıklı olmayan ve faydaları kullanıldıkları yıl tükenen mal ve hizmet alımlarını kapsar ayrıca bu harcamaların üretici niteliği bulunmaz. Bir ülkenin kalkınma sürecinde kamu yatırımlarının kıt kaynaklarla etkin bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için gereğinden fazla cari harcama yapılmaması gerekir(Ulutürk, 1998:177). Kamu harcamaları her yıl tekrar etmesi ve faydalarının süreksiz olması en temel özellikleridir. Cari harcamaların asıl işlevi, devlet mekanizmasının işleyişini sağlamaktır. Devlet personeline ödenen maaşlar, satın aldığı kırtasiye malzemeleri, devletin ödediği kiralar, su, elektrik, doğalgaz faturaları gibi yapılan harcamaların hepsi cari harcamalar kapsamında değerlendirilmektedir (Türk, 1996: 54).

Cari harcamalar, talep yetersizliğinin özel tüketim ve yatırım harcamalarının yetersizliğinden kaynaklandığı zamanlarda aktif politika aracı olarak da kullanılmaktadır. Devlet personele ödediği maaşı artırarak memurun satın alma gücünü artırmaktadır. Böylece doğrudan özel mallara talep artarken ve dolaylı olarak yatırım talebi artmaktadır. Aynı zamanda devlet doğrudan satın aldığı mal ve

38

hizmetler aracılığı ile de ekonomideki talep yetersizliğini gidermeye çalışmaktadır (Eker vd, 1994: 163).

3.3.2. Transfer Harcamaları

Devletin herhangi bir mal ve hizmet satın almaksızın kurumlara, ülkelere firmalara veya kişilere yaptığı ödemelere transfer harcaması denir. Transfer harcamaları, satın alma gücünün sosyal tabakalar veya bireyler arasında el değiştirmesine neden olmaktadır (Nadaroğlu, 1998: 158). Bu durum karşılıksız yapıldığı için milli gelirde mal ve hizmet akımında değişikliğe sebep olmamaktadır (Özbilen, 1998: 75). Devlet üreticilere sübvansiyon verebilmek için vergi almakta ve zengin kesimin geliri azalmaktadır. Fakat sübvansiyon verilen ürünlerin tüketiciye daha ucuz ulaştığı için dolaylı bir fayda sağlamaktadır (Batırel, 2007: 77). Bu harcamalar, sosyal amaçlı olarak öğrencilere verilen burs ve krediler, yaşlılara ve dullara verilen yardım maaşı, iktisadi amaçlı olarak firmalara verilen sübvansiyonlar, savaş zamanlarında verilen savaş tazminatı, bazı zamanlar bazı ülkelere verilen yardım ve bağışlar, devlet borçlarının faiz ödemeleri, merkeziyönetimin yerel yönetimlere yaptığı harcamalar gibi kalemlerden oluşmaktadır (Gürsoy, 1978: 141).

3.3.3. Yatırım Harcamaları

Devletin ve özel kesimin, faydası bir yıl ile sınırlı olmayan, kullanımı birden fazla yıla yayılan ve üretimi artıran harcamalara yatırım harcaması denir (Pehlivan, 2002: 88). Üretim faktörlerinin etkinliğini artıran ve üretici özelliği olan bina, makine, barajlar, enerji santralleri gibi dayanıklı mal özelliği taşıyan, uzun süreli harcamaları kapsar (Edizdoğan vd, 2012: 89). Doğrudan üretimi artırmamasına rağmen eğitim, sağlık ve sosyal alanda yapılan harcamalarda üretimde etkinliği artırdığı için yatırım harcamaları içinde değerlendirilir ve “kalkınma carileri” veya cari yatırımlar olarak da ifade edilebilir (Erdem, 1998: 62).

4. KAMU YATIRIMLARI

Kamu yatırımları ekonomik ve sosyal altyapı alanlarında yoğunlaşmış ve toplumun ihtiyaç duyduğu alanlara yönlendirilmiştir. Kamu yatırım programlarının sektörel politikalar ve AB uyum süreci çerçevesinde değerlendirilmiştir. Kamu yatırımları yollar, köprüler, demir yolu hatları, hava alanları, su dağıtımı fiziksel

39

altyapıya ve yenilikçi faaliyetlere yönelik yapılmaktadır(Bivens, 2012:2).Kentleşme ilgili altyapı yatırımları giderek ağırlık kazanmaktadır.

Genel tanım olarak kamu yatırımları, karayolu ve demiryolu ağları, limanlar, köprüler, enerji üreten santraller, telekomünikasyon yatırımları, devlet binaları, gerekli makine ekipman, bilgisayar ve laboratuvarları kapsar(Weber ve Pfister, 2009:1). Kamu yatırım programları sektörel ve bölgesel öncelikler gözetilerek hazırlanması nedeniyle özel sektör yatırımlarını teşvik edilmesine ve bölgesel gelişmişlik düzeyleri arasındaki dengesizliğin giderilmesine yönelik hedefleri içermektedir. Bu kapsamda eğitim, sağlık, ulaşım, teknoloji altyapısı, kentsel alt yapı yatırımları, enerji, madencilik, turizm, imalat gibi sektörler ağırlık kazanmaktadır(Kalkınma Bakanlığı, 2005:3). Kamu yatırımları özel sektörün girişimde bulunmadığı alanlarda yapılan yatırımları da kapsamaktadır (Bivens, 2012:13). Kamunun yatırım yaptığı alanlarda oluşan tekel piyasada üretilen ürünlerin teminini sağlayacak yatırımları da sürdürmelidir.

Kamu yatırımlarında bölgesel öncelikler gözetilerek sosyo-ekonomik açıdan gelişmemiş bölgelere gelişen bölgelerle aralarında dengeleyici ve bölgesel farklılıkları azaltıcı projelere ağırlık verilmektedir. Türkiye’de bölgesel gelişmişlik düzeyini artırmak amacıyla yapılan en önemli yatırımlarGAP, DAP, DOKAP, ZBK gibi projelerdir (Kalkınma Bakanlığı, 2004:3). Kamu yatırımlarındaki amaç kaynaklardan yüksek verimlilik elde etmek ve temiz enerji kaynaklarına ulaşmak, ortalama yaşam standartlarını artırmaktır (Bivens, 2012:2). Mevcut altyapı da gerekli bakım ve onarımı olmazsa ömrü azalmakta ve verimsizleştirmektedir. Bu yüzden yatırımlar mevcut altyapı bakım ve onarımı da periyodik olarak yapılmalıdır (Weber ve Pfister, 2009).