2.1 HĠZMETĠN ANLAMI VE KAPSAMI
2.1.1 Hizmetlerin Özellikleri
O presente capítulo é destinado a tecer iniormações a respeito da Camex, desde a sua criação até os dias atuais. Neste sentido, procura abordar a evolução do seu mandato legal e do seu posicionamento organizacional no governo iederal. Avalia também as suas deliberações por meio das Resoluções Camex e as principais atribuições exercidas pelos seus ióruns e grupos técnicos.
Após a extinção da Cacex, no início do governo Collor, ocorreu um "hiato" institucional de aproximados cinco anos na condução da política comercial do país. As iunções de iormulação e execução da política de comércio exterior ioram atribuídas inicialmente ao super Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP) e, pouco depois, já no governo Itamar Franco, ao Ministério da Indústria, Comércio e do Turismo (MICT), origem do atual Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)66. Nesse ínterim, vários arranjos organizacionais ioram criados para gerir o comércio exterior brasileiro, mas sem que nenhum deles iosse muito representativo ou pudesse representar grande prioridade da administração pública para o segmento.
O hiato acima mencionado viria a se resolver apenas no início do governo Fernando Henrique. Por meio do Decreto n.° 1.386, de 06 de ievereiro de 1995, ioi criada a Câmara de Comércio Exterior com o objetivo de "formular as políticas e coordenar as atividades
relativas ao comércio exterior de bens e serviços". Localizada no organograma da
administração iederal como órgão do Conselho de Governo, coniorme se reproduz na iigura 1, a Câmara possuía suas instalações iísicas no Palácio do Planalto e era composta pelos seguintes Ministros de Estado:
I- Ministro Cheie da Casa Civil da Presidência da República;
66
O MICT ioi transiormado no início do primeiro governo FHC (janeiro de 1999) em Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC). Poucos meses depois, julho do mesmo ano, ioi transiormado em Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, denominação que permanece até hoje.
II- Ministro das Relações Exteriores; III- Ministro da Fazenda;
IV- Ministro do Planejamento e Orçamento;
V- Ministro da Indústria, do Comércio e do Turismo; e
VI- Ministro da Agricultura, do Abastecimento e da Reiorma Agrária.
Figura 1: Organograma da Presidência da República em 1995 (parcial)67
Conselho de Defesa Nacional Conselho de Governo Conselho da República Demais órgãos Conselho CDES Conselho CNSAN Conselho CNPE
MAPA MICT Demais
Ministérios MF MPOG MRE Camex
Presidência da
República
(Casa Civil)
Nos termos do seu mandato, a criação por parte dos órgãos da administração pública iederal de qualquer exigência administrativa, registros e controles sobre as operações de comércio exterior iicaria sujeita a sua prévia aprovação.
A Câmara era presidida pelo Ministro Cheie da Casa Civil, sendo dotada de um Secretário-Executivo nomeado pelo Presidente da República. Ao Secretário cabiam as atribuições de coordenar as ações do Comitê Executivo da Câmara, realizar consultas ao
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CDES-Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social; CNSAN-Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; CNPE-Conselho Nacional de Política Energética. MAPA-Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; MICT-Ministério da Indústria, Comércio e Turismo; MF-Ministério da Fazenda; MPOG-Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e MRE-Ministério das Relações Exteriores.
setor privado e às entidades de classe, bem com reunir subsídios para as negociações comerciais, mantendo os ministros iniormados sobre o seu andamento.
A partir de 1999, com a transiormação do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo (MICT) em Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC)68, a presidência da Câmara passou a ser exercida pelo Ministro do Desenvolvimento. No mesmo ano, o seu locus na administração pública iederal ioi alterado, transierindo-se a subordinação e localização iísica da sua Secretaria-Executiva do Palácio do Planalto para o MDIC. Neste processo de alteração do seu locus, coniorme iniormações obtidas no decorrer da pesquisa e na mídia da época69, deteve participação decisiva o Ministro Clóvis Carvalho, então titular da pasta da Casa Civil que, ao ser nomeado para o MDIC, “levou” consigo a Camex.
À época da criação do MDIC havia a intenção anunciada da retomada do crescimento. Frente à reversão dos saldos da balança comercial (superávit de US$ 10,5 bilhões em 1994 para déiicits de US$ 6,7 bilhões em 1997 e US$ 6,6 bilhões em 1998), o governo já vinha adotando, com participação ativa da Camex, medidas de apoio às exportações. Dentre elas, ressalte-se a criação da APEX em 1997 e o Programa Especial de Exportações (PEE), iormulado sob coordenação da Camex e lançado pelo próprio Presidente da República em setembro de 1998. A criação do MDIC e a transierência da Secretaria-Executiva da Camex para o seu domínio se inserem neste contexto então idealizado para incentivar a produção destinada tanto ao mercado interno quanto ao exterior.
Em ievereiro de 2001 ioi publicado o Decreto n.° 3.756 trazendo algumas alterações na composição, organização e mandato da Camex. Nos termos do seu novo mandato legal a Câmara passou a ter por objetivo "a formulação, a decisão e a coordenação de políticas e
atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços", incorporando-se no seu
68 O MICT ioi transiormado inicialmente em Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio a partir de 01 de janeiro de 1999. A inclusão do “Comércio Exterior” na denominação do Ministério aconteceu a partir de julho de 1999, ocasião em que ioi nomeado para titular da pasta o Ministro Clóvis Carvalho, até então Cheie da Casa Civil.
mandato, assim, a possibilidade de também decidir a respeito das políticas e atividades de comércio exterior.
De modo análogo ao previsto quando da sua criação, ioi mantida, em linhas gerais, a obrigatoriedade da Camex ser consultada pelos demais órgãos iederais nas matérias relevantes do comércio exterior, especialmente aquelas objeto de lei de iniciativa do executivo, de decreto ou de portaria interministerial. Destas situações, no entanto, ioram ressalvadas as matérias de competência do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central na regulação dos mercados iinanceiro e cambial, bem como a competência do Ministério da Fazenda na iiscalização e controle do comércio exterior prevista no artigo 237 da Constituição Federal.
A Camex passou a ser composta pelos ministros a seguir relacionados, permanecendo na sua essência os mesmos segmentos da administração pública antes representados, à exceção da área de planejamento e orçamento:
I- Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (presidente); II- Ministro das Relações Exteriores;
III- Ministro da Fazenda;
IV- Ministro da Agricultura e do Abastecimento; e
V- Ministro Cheie da Casa Civil da Presidência da República.
A Câmara, além de ser um iórum consultivo, passou a ser também um iórum deliberativo. Suas decisões, adotadas por consenso e com a presença de todos os membros, passaram a ser emitidas sob a iorma de Resoluções, iacultando-se a convocação de representantes de outros órgãos do governo para as reuniões. A Secretaria-Executiva permaneceu com atribuições similares àquelas da sua criação e o Secretário-Executivo permaneceu sendo nomeado pelo Presidente da República.
Visando assistir à Câmara, o decreto previu a competência do Comitê-Executivo (Comex) para maniiestar-se previamente sobre todas as matérias a serem apreciadas e decididas por ela, cabendo-lhe encaminhar previamente aos Ministros membros da Camex
o posicionamento técnico dos demais ministérios. No mesmo dispositivo legal ioi prevista a seguinte composição para o Comex, cujo presidente era o Secretário-Executivo da Camex70: (1) Secretários-Executivos dos ministérios que compõem a Câmara; (2) Subsecretário-Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior do Ministério das Relações Exteriores; (3) Secretário de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; (4) Secretário da Receita Federal do Ministério da Fazenda; (5) Secretário de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda; e (6) Diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central do Brasil.
Em outubro de 2001 ioram operadas novas alterações na Camex por meio do Decreto n.º 3.981, a começar pela alteração do seu objetivo que passou a ser "a adoção, a
implementação e a coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços, incluindo turismo". Além de incluir os serviços de turismo
como uma das prioridades das ações a serem desenvolvidas, observe-se, especialmente, a supressão da iunção de iormulação da política de comércio exterior pela Camex nesta nova reorganização.
A composição da Câmara voltou a ser alterada, com o retorno do representante da área de planejamento e orçamento, o Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) ao centro das decisões políticas, permanecendo as demais áreas representadas. A Camex passou a ter a obrigatoriedade de reunir-se ao menos uma vez a cada mês e suas decisões deixaram de ser obrigatoriamente por consenso - mas na presença de todos os seus membros ou representantes iormalmente indicados -, permanecendo sua divulgação por meio de Resoluções.
A Secretaria-Executiva, cujo titular passou a ser nomeado pelo Presidente da Camex, permaneceu com atribuições similares àquelas da sua criação, sendo-lhe retirada, no entanto, a competência para coordenar a implementação das deliberações e diretrizes iixadas pela Câmara. No rol das suas novas atribuições a Câmara somente poderia acompanhar tal implementação e não mais coordená-las.
70 A juízo do seu presidente ou do próprio Comitê poderiam ser convidados outros representantes para as suas reuniões.
Outra novidade na estrutura da Camex ioi a criação, em substituição ao Comex, de um Comitê de Gestão destinado a exercer a iunção de núcleo executivo colegiado da Câmara, a ele competindo, dentre outras atribuições, avaliar o impacto, supervisionar permanentemente e determinar aperieiçoamentos em relação a qualquer trâmite, barreira ou exigência burocrática que se aplicasse ao comércio exterior e ao turismo. Como reiorço a esta competência, o Decreto previu que suas solicitações e determinações aos demais órgãos e entidades da administração pública tivessem tratamento prioritário. A composição deste novo Comitê era basicamente a mesma do seu antecessor Comex, acrescentando-se dois novos membros, quais sejam, o representante especial do Presidente da República para Assuntos do Mercosul e o presidente do BNDES.
Em linhas gerais, em que pese as importantes medidas de reorganização no seu iuncionamento, bem como o notável desempenho na busca por melhores condições para as exportações, pode-se aiiançar que a publicação do Decreto n.° 3.981 quase ao iinal do segundo governo FHC signiiicou o eniraquecimento no mandato legal e, por conseqüência, político da Camex, ao ser-lhe retirada a competência para iormular a política de comércio exterior. Tal situação permaneceu até a publicação de um novo decreto para a Câmara no governo seguinte.
No início do governo Lula ioi publicado o Decreto n.° 4.732, de 10 de junho de 2003, contendo novas alterações na estrutura e no mandato da Camex. O seu artigo 1° deiiniu como objetivo da Câmara a "formulação, adoção, implementação e a
coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio de bens e serviços, incluindo o turismo", trazendo de volta a sua competência de iormulação da política
comercial.
A emissão de atos por outros órgãos da administração iederal a respeito de matérias julgadas relevantes permaneceu dependente da aquiescência da Camex, ressalvando-se, da mesma iorma que outrora, aqueles da competência especíiica do Conselho Monetário Nacional, Banco Central e Ministério da Fazenda. Neste sentido, é interessante reproduzir os artigos 1º e 3º do Decreto:
Art. 1º A Câmara de Comércio Exterior - CAMEX, do Conselho de Governo, tem por objetivo a iormulação, adoção, implementação e a coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços, incluindo o turismo.
§ 1º Para atender o disposto no caput, a CAMEX será previamente consultada sobre matérias relevantes relacionadas ao comércio exterior, ainda que consistam em atos de outros órgãos iederais, em especial propostas de projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo, de decreto ou de portaria ministerial.
§ 2º São excluídas das disposições deste Decreto as matérias relativas à regulação dos mercados iinanceiro e cambial de competência do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central do Brasil, respectivamente.
...
Art. 3º A instituição, ou alteração, por parte dos órgãos da Administração Federal, de exigência administrativa, registro, controle direto e indireto sobre operações de comércio exterior, iica sujeita à prévia aprovação da CAMEX, sem prejuízo das competências do Banco Central do Brasil e do Conselho Monetário Nacional, e observado o disposto no art. 237 da Constituição.
Para a consecução dos objetivos da política de comércio exterior ioi praticamente reproduzido dos mandatos anteriores o seguinte rol de competências da Camex, transcrito na íntegra a seguir, apesar da sua extensão, em iunção do próprio tema da presente pesquisa:
Art. 2° Compete à CAMEX, dentre outros atos necessários à consecução dos objetivos da política de comércio exterior:
I - deiinir diretrizes e procedimentos relativos à implementação da política de comércio exterior visando à inserção competitiva do Brasil na economia internacional;
II - coordenar e orientar as ações dos órgãos que possuem competências na área de comércio exterior;
III - deiinir, no âmbito das atividades de exportação e importação, diretrizes e orientações sobre normas e procedimentos, para os seguintes temas, observada a reserva legal:
a) racionalização e simpliiicação do sistema administrativo;
b) habilitação e credenciamento de empresas para a prática de comércio exterior; c) nomenclatura de mercadoria;
d) conceituação de exportação e importação; e) classiiicação e padronização de produtos; i) marcação e rotulagem de mercadorias; e g) regras de origem e procedência de mercadorias;
IV - estabelecer as diretrizes para as negociações de acordos e convênios relativos ao comércio exterior, de natureza bilateral, regional ou multilateral;
V - orientar a política aduaneira, observada a competência especíiica do Ministério da Fazenda; VI - iormular diretrizes básicas da política tariiária na importação e exportação;
VII - estabelecer diretrizes e medidas dirigidas à simpliiicação e racionalização do comércio exterior; VIII - estabelecer diretrizes e procedimentos para investigações relativas a práticas desleais de comércio exterior;
IX - iixar diretrizes para a política de iinanciamento das exportações de bens e de serviços, bem como para a cobertura dos riscos de operações a prazo, inclusive as relativas ao seguro de crédito às exportações;
X - iixar diretrizes e coordenar as políticas de promoção de mercadorias e de serviços no exterior e de iniormação comercial;
XI - opinar sobre política de irete e transportes internacionais, portuários, aeroportuários e de ironteiras, visando à sua adaptação aos objetivos da política de comércio exterior e ao aprimoramento da concorrência;
XII - orientar políticas de incentivo à melhoria dos serviços portuários, aeroportuários, de transporte e de turismo, com vistas ao incremento das exportações e da prestação desses serviços a usuários oriundos do exterior;
XIII - iixar as alíquotas do imposto de exportação, respeitadas as condições estabelecidas no Decreto-Lei no 1.578, de 11 de outubro de 1977;
XIV - iixar as alíquotas do imposto de importação, atendidas as condições e os limites estabelecidos na Lei no 3.244, de 14 de agosto de 1957, no Decreto-Lei no 63, de 21 de novembro de 1966, e no Decreto-Lei no 2.162, de 19 de setembro de 1984;
XV - iixar direitos antidumping e compensatórios, provisórios ou deiinitivos, e salvaguardas; XVI - decidir sobre a suspensão da exigibilidade dos direitos provisórios;
XVII - homologar o compromisso previsto no art. 4o da Lei no 9.019, de 30 de março de 1995; XVIII - deiinir diretrizes para a aplicação das receitas oriundas da cobrança dos direitos de que trata o inciso XV deste artigo; e
XIX - alterar, na iorma estabelecida nos atos decisórios do Mercado Comum do Sul - MERCOSUL, a Nomenclatura Comum do MERCOSUL de que trata o Decreto no 2.376, de 12 de novembro de 1997.
Na nova estrutura organizacional da Camex, o órgão de deliberação superior e iinal passou a ser denominado de Conselho de Ministros, mantendo-se a mesma composição inicialmente com seis Ministros de Estado e a presidência nas mãos do Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. O Ministro do Desenvolvimento Agrário
viria a ser o sétimo membro do Conselho a partir de 200571. A iigura 2 demonstra a posição organizacional da Camex após as alterações antes reieridas ocorridas em 1999 e durante o primeiro governo Lula.
Figura 2: Organograma da Presidência da República atual (parcial)72
Presidência da
República
(Casa Civil)
Conselho de Defesa Nacional Conselho de Governo Conselho da República Demais órgãos Conselho CDES Conselho CNSAN Conselho CNPE MPOG Camex (Conselho) Secretaria da CamexMAPA MDIC Demais
Ministérios
MF MRE MDA
A obrigatoriedade das reuniões mensais permaneceu e as deliberações do Conselho mediante resoluções iicou sujeita à "presença de todos os seus membros ou, excepcionalmente, com indicação iormal de representante, cabendo ao Presidente o voto de qualidade". Outrossim, passou a vigorar a exigência da presença de ao menos quatro membros titulares para que as reuniões do Conselho iossem realizadas, numa clara sinalização da intenção política do governo de iortalecer este iórum de decisão, bem como de que a sistemática antiga, que permitia a representação dos Ministros (sem o caráter de excepcionalidade) esvaziara as reuniões da Camex.
71 Decreto n.° 5.453, de 2005.
O antigo Comitê de Gestão passou a ser denominado Comitê Executivo de Gestão (Gecex), aumentando consideravelmente o número dos seus membros de 14 para 2673, permanecendo com a mesma iunção de núcleo executivo colegiado da Câmara do seu antecessor. De modo análogo ao que já acontecia com o Comitê de Gestão, permaneceu a orientação do atendimento prioritário às solicitações e determinações do Gecex pelos demais órgãos do governo.
A Secretaria-Executiva permaneceu com atribuições similares àquelas previstas desde outubro de 2001, sendo-lhe acrescentada a competência para "coordenar grupos técnicos intragovernamentais, realizar e promover estudos e preparar propostas sobre matérias de competência da Camex", conierindo-lhe maior poder de atuação nas questões aietas ao comércio exterior.
Outra novidade na estrutura da Camex ioi a criação do Conselho Consultivo do Setor Privado (Conex), para assessorar o Gecex por meio da elaboração e encaminhamento de estudos e propostas voltadas ao aperieiçoamento da política de comércio exterior. A composição deste Conselho veio a ser deiinida apenas no iinal de 2005 por meio da Resolução Camex n.º 35, de 16 de novembro, ocasião em que ioram nominados os 20 representantes do setor privado, detentores de mandatos pessoais e intransieríveis.
No início de 2004 aconteceu nova importante alteração na Camex. Por meio do Decreto n.º 4.993, de 18 de ievereiro de 2004, ioi criado um novo colegiado no âmbito da Câmara, qual seja, o Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (Coiig). Este, uniiicou as atribuições que pertenciam ao Comitê de Crédito às Exportações (CCEx) e ao Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação (CFGE).
Ao Coiig ioram conieridas as atribuições de enquadrar e acompanhar as operações do Programa de Financiamento às Exportações (Proex) e do Fundo de Garantia à Exportação (FGE), cabendo a ele estabelecer os parâmetros e condições para concessão de assistência iinanceira às exportações e de prestação de garantia da União. A sua criação
trouxe maior agilidade aos processos de iinanciamento e seguro das exportações brasileiras, na medida em que as deliberações a respeito destes assuntos passaram a se operar em um mesmo iórum. Os beneiícios desta nova coniiguração, apesar de não serem aqui quantiiicados nem avaliados, de certo ioram muito grandes para as exportações brasileiras, especialmente no setor aeronáutico, extremamente dependente de boas condições de iinanciamento e seguro para bem poder competir no mercado internacional.
Ao longo da existência da Camex ioram sendo criados Grupos Técnicos para atuar em temas especíiicos do comércio exterior. O primeiro a ser criado ioi o Grupo Técnico de Deiesa Comercial (GTDC) em 200174, com o objetivo de examinar propostas relativas à iixação de direitos antidumping, direitos compensatórios e salvaguardas, iossem eles deiinitivos ou provisórios, bem como homologar compromissos de preço (decorrentes de investigação de dumping) e avaliar recursos administrativos, a partir de 200675, de decisões da Secex. O GTDC é presidido pela Secretaria Executiva da Camex e atua no âmbito do Gecex.
Em 2002 ioi criado o Grupo Técnico de Acompanhamento da Resolução do GMC76 n.º 69/00 (GTAR-69)77 com o objetivo de examinar propostas de redução temporária, em situações excepcionais, da Tariia Externa Comum (TEC) do Mercosul para evitar o desabastecimento dos países membros. Assim como o GTDC, o GTAR-69 também ioi