Hareket Denklemlerinin Çıkartılması

O ambiente organizacional privado vem passando por mudanças sistemáticas, não ocorrendo, da mesma forma, no âmbito do público66_,

particularmente no contexto educacional, que rege-se por agentes executores de políticas sob a égide de uma racionalidade formal que impõe regras de procedimentos e normas de conduta, ordenação das operações, leis que moldam sua aparelhagem burocrática.

Para Weber é justamente o acesso à educação que possibilita a certificação imprescindível para ingressar na carreira67 burocrática, por aqueles que estiverem predispostos a dominar o conhecimento transmitido, fortalecendo as ideias de ‗vence o melhor‘ ou ‗o mais capaz é o que permanece‘. Tal pensamento justifica a busca, pelo indivíduo, da competência exigida pelo mercado de trabalho, onde prevalece a

66 _{Não se está afirmando que o ambiente organizacional público, de uma forma geral, não tenha}

passado por mudanças ou transformações importantes, mas que ainda falta mais compromisso por parte de gestores e funcionários para que a sociedade seja atendida e respeitada em suas aspirações e necessidades coletivas.

67 _{Tragtenberg (2004, p. 47) afirma que}

―o sistema burocrático estrutura-se em nível de cargos, que por sua vez articulam-se na forma de ‗carreira‘, onde diploma acreditativo, tempo de serviço e conformidade às regras constituem precondições de ascensão‖.

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crença de que quanto mais ele possuir requisitos semelhantes ao tipo de funcionário ideal, mais próximo estará de fazer parte do nível dos mais altos funcionários68_.

A educação69 serve a essa máxima formando indivíduos sob a base de um conhecimento (formalizado) que se imprime, por vezes, em não comprometimento dos valores a serem internalizados, que se produz das regras a serem obedecidas, das normas que têm que ser respeitadas, dos procedimentos ritualísticos a serem executados, pois tudo contribui para manter e fortalecer o próprio sistema que o instituiu. Weber observou que justamente a superioridade técnica da burocracia é que assegura seu progresso ou sua posição superior, particularmente porque sua crença está em que o exercício ou destreza da dominação se fundamenta no saber.

A superioridade técnica exige a superposição de uma autoridade dotada de poderes legais para legitimá-la e garantir a concretização das políticas educacionais num ambiente propício à sua realização, gerido de forma altamente burocratizada e autocrática. Lima (2007a, p. 41) afirma que a administração centralizada do sistema escolar ―impede o caráter democrático da gestão escolar ou redú-lo às dimensões formais, indispensáveis e mínimas‖, em que a falta de autonomia e de governo as tornam periféricas em relação ao centro, longe das decisões centrais e com autonomia restrita às suas operações rotineiras. Ainda a esse respeito, esclarece

No quadro de uma administração centralizada do sistema de ensino, a produção de regras formais, de instruções oficiais e de outros normativos, é realizada fora da escola. A grande quantidade e diversidade de regras assim produzidas, embora de tipologia e alcance distintos, é geralmente designada por ‗legislação‘, não apenas no sentido de leis, decretos-leis, portarias ..., produzidos pelos órgãos com poderes legislativos, mas com um sentido mais amplo que inclui circulares, ordens de serviço, esclarecimentos, etc., produzidos pelos órgãos da administração. A palavra ‗legislação‘ tem, nas escolas, um sentido largo que destaca sobretudo o caráter normativo e impositivo de determinadas orientações que lhe são impostas, realçando mais os conteúdos da imposição do que propriamente as formas de que se reveste (LIMA, 1992, p. 165).

Nesse quadro, está a figura do Secretário de Educação (municipal, estadual ou distrital, no caso brasileiro) que recebe e transmite as regras e conteúdos das

68 _{De acordo com Tragtenberg (2004, p. 68), o capital cultural do aluno é definido através do título}

escolar alcançado, e ―se desenvolve num sistema de ensino pré-universitário‖, que procura convencer ao aluno de origem mais humilde que para vencer, alcançar ―altos escalões‖, necessita competir. 69 _{Na burocracia, a educação e formação que leva ao prestígio social tem como finalidade o} especialista, em outras estruturas como a feudal e a patrimonial chinesa, por exemplo, a finalidade era o homem culto.

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políticas aos ‗seus‘ diretores, através de documentos oficiais, que por sua vez irão repassá-los aos ‗seus‘ professores que, embora não sejam considerados burocratas por não terem autoridade de mando, implementam ações concretas (observando e fazendo uso de políticas, leis, normas, regras, processos de controle e de avaliação, enfim, de uma série de formalidades e de instrumentos escritos exigidos) impactando os alunos – que são os que sofrem o resultado final do processo de burocratização –, fortalecendo a ideia de Weber de que quanto mais a ação real se aproxima da planejada mais ela se torna ‗ideal‘ sob a perspectiva da racionalidade, mesmo que a irracionalidade ainda se manifeste na conduta individual.

A reforma70 burocrática ou do serviço público está presente em nosso país desde a década de 30, pela preocupação com a efetividade da ação pública. É um modelo de administração que separa a concepção da ação, e na educação foi introduzida separando também gestores de executores, além de um controle para verificação das operações; assim, aparece a figura do diretor como gestor, do supervisor educacional, do professor executor e imune ao processo de ensino, pois sua atividade está prevista num currículo predeterminado e suas necessidades reais submetidas a uma racionalidade predefinida e organizada de forma impessoal.

Tendo à sua frente uma administração centralizada que, para atingir seus objetivos, se utiliza de um controle rígido, a burocracia vem sendo, então, objeto de análise não só pela sua presença, em que são apontadas suas características e disfunções, mas também pela intenção de fazê-la mais ausente das estruturas organizacionais mais rígidas.

Diante disso, um novo modelo de gestão vem sendo paulatinamente introduzido na gestão dos sistemas de ensino públicos: o novo gerencialismo, o

managerialism71 _{para os ingleses. Sobre esse tema, Lima (2002a, p. 69) acrescenta:}

―Na luta contra a burocracia, a ineficácia e a ineficiência, o management e os modelos e métodos de gestão privada, sobretudo empresarial, tendem a ser

70 _{De acordo com Bresser-Pereira (2008), de 1821 a 1930 tínhamos um Estado ou sociedade}

patriarcal dependente, com regime oligárquico, sendo as classes dirigentes compostas de latinfundiários e burocracia patrimonial, com administração patrimonial; de 1930 a 1985, o Estado era nacional-desenvolvimentista, com regime político autoritário, dirigido pela classe de empresários e burocracia política, com administração burocrática; a partir dos anos noventa o Estado se tornou liberal-dependente, com regime político democrático, sendo a classe dirigente agentes financeiros e rentistas (o que vive de rendas, particularmente de juros), com administração gerencial.

71 _{Segundo Lima (2010a) e Rocha (2009) se fortaleceu a partir das reformas educacionais no Reino}

Unido e Estados unidos da América, final da déc. 70 e início da déc. 80. Segundo Rocha (2009) o managerialismo tem como principais influenciadores dessa abordagem Thomas Peters e Robert Waterman com a obra In search of excellence (1982).

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apresentados como paradigmas‖, tendo como uma das maiores orientações para as ações a eficiência financeira, mesmo em se tratando da escola, que deve prestar contas (accountability) de seus gastos. Configura-se como uma nova forma de descrever, explicar e interpretar o mundo, tendo como referências as categorias da gestão privada (CHANLAT, 2010).

São várias as formas de o novo gerencialismo mostrar-se presente na contemporaneidade, dentre elas se manifestam, assim como na burocracia, o caráter vocabular diverso: gestão, gestionário, management, new public

management, manager, escola managerial, gerir, etc. No nível organizacional é

representado por uma série de atributos originários da empresa privada, como inclinação para a ação ou iniciativa, eficiência, produtividade, competitividade, desempenho, proximidade do cliente, competência, autonomia, liderança empresarial, liderança individual, cultura organizacional, qualidade total, cliente, eficácia, produto, marketing, valores organizacionais, excelência, downsizing, reengenharia. Tal como ocorreu com a burocracia, o modelo gerencial está sistemática e amplamente se alastrando em escolas, universidades, hospitais, administrações, serviços sociais, museus, teatros, entidades sem fins lucrativos, igrejas. Nesse contexto, a figura do gerente é central (CHANLAT, 2010; LIMA, 2010a, 2010b: ROCHA, 2009).

Princípios como descentralização, desregulação e delegação da escola

managerial exerceram influência sobre a administração pública a partir do final dos

anos 1970, pelas seguintes justificativas inerentes a esse modelo: a descentralização é imprescindível para afastar a inércia e rigidez da organização centralizada e, por conseguinte, provocar uma redução nos níveis hierárquicos; a desregulação possibilita aos gestores certa autonomia sobre a destinação dos recursos e com isso eles é que são os responsáveis pelos seus atos e respectivos resultados, não necessitando de regras ou regulamentos para que as ações sejam realizadas; e a delegação de competências coloca os responsáveis políticos fora do contexto da gestão e implementação das políticas (determinadas por eles), ficando a cargo do management essa função, inclusive a prestação de contas (ROCHA, 2009).

A escola gerencialista nega que possa haver diferença no processo de gestão entre as organizações públicas e privadas, não observando que há diferenças quanto às suas finalidades, inclusive a presença de controle político nas públicas.

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Aquela procura transformar o poder tradicional e combater ao político e ao burocrático (LIMA, 2010a,b). Segundo sua lógica, sempre que os serviços públicos não demonstrarem eficiência e qualidade, existem técnicas de gestão empresarial que podem ser utilizadas para resolver os problemas, assim, no ambiente público pode existir competição, avaliação de desempenho com vistas a melhorar a qualidade dos serviços, controle sobre o uso dos recursos e sobre os resultados, dentre outros aspectos.

São várias as peculiaridades norteadoras do modelo gerencial, não sendo este entendido como algo novo e sim como uma procura em estabelecer técnicas de gestão empresarial em substituição às técnicas de gestão pública tradicional, na conjuntura de um mercado competitivo.

Sem a intenção de exaurir o rol de características ou dimensões do modelo gerencial, se destacam: a existência de uma nítida missão e objetivos clara e rigorosamente definidos e mensuráveis, e não descritos em termos gerais; o critério de sucesso são os resultados normalmente apresentados em números e não por exclusão de erros ou por executar atividades corretamente; os recursos devem ser aplicados respeitando o princípio da economicidade; pressupõe uma cultura de tarefas a serem executadas e não de responsabilidades pré-definidas, estrutura horizontalizada e não verticalizada, maior delegação e competência para tomar decisões e não delegação restrita; o gestor ‗corre‘ atrás da oportunidade, dos recursos, e não, decifra ou interpreta normas, regras; a boa gestão se baseia na eficácia e eficiência determinadas em termos econômicos e inovação e não em ineficácia, irracionalidade, desgoverno, sem enfoque no cliente (LIMA, 2010a; ROCHA, 2009).

Para que mantenha suas peculiaridades, esse modelo se utiliza de uma arquitetura instrumental de autonomia e participação, concebendo-as como práticas gerenciais eficazes visando a ―consecução dos objectivos (claros e consensuais), através de tecnologias organizacionais (certas e consistentes) que pretensamente garantem a escolha do menor meio e o alcance da solução óptima e mais racional‖ (LIMA, 2007a, p. 49).

Em se tratando de nosso país, esteve à frente da reforma gerencial na administração pública brasileira, no ano de 1995, Luiz Carlos Bresser-Pereira, então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado de 1995 a 1998, período correspondente ao primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso. A

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reforma teve como principal meta substituir a vivente administração pública burocrática - que, a seu entender, estava mesclada a práticas clientelistas ou patrimonialistas - por uma administração pública gerencial, tomando os princípios da nova gestão pública (new public management).

A consideração de Bresser-Pereira é de que, desde a construção dos Estados nacionais modernos, somente duas reformas administrativas têm veridicidade, a Reforma Burocrática ou Reforma do Serviço Público, que foi introduzida em nosso país na década de 30, e a Reforma Gerencial da Administração Pública, que, segundo ele, se mostrava como um novo fenômeno histórico, pelo fato de as pessoas estarem tomando consciência de que a ineficiência da máquina pública burocrática era uma das grandes causas da crise fiscal do Estado. A Reforma levou a inúmeras privatizações e terceirizações de serviços sociais no país. O novo modelo foi implantado inspirado nos moldes de países da Organization for Economic

Cooperation and Development (OCDE)72, que já tinham iniciado suas reformas

desde a década de 80. Os usuários dos serviços públicos recebem a denominação de ―cliente-cidadão‖, num contexto de quase-mercado73 _{(BRESSER-PEREIRA,}

1999).

A lógica de mercado (cujos referenciais são eficiência e eficácia, produtividade, qualidade, competitividade – vence o/a melhor: o melhor aluno, o melhor gestor, a melhor escola, por exemplo) onde não é/há mercado, melhor, em quase-mercado, impõe para a educação pública o ajustamento de métodos e a incorporação de conceitos que caracterizam o caráter mercantil na sua gestão. A reforma educacional tem, então, sua origem na reforma estatal, e a lógica de quase- mercado, surgida no âmbito da nova gestão pública ou novo gerencialismo, em

72 _{Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico, criada em 1961, sediada em}

Château de la Muette, em Paris, França, é uma organização internacional composta de 31 países considerados desenvolvidos por terem altas rendas e alto índice de desenvolvimento humano (IDH) e que produzem juntos mais da metade de toda riqueza mundial. A organização compartilha seus conhecimentos e troca idéias com mais outros 100 países e economias, incluindo o Brasil, e todos os países membros aceitam os princípios da democracia representativa e da economia de livre mercado. Os países que atualmente fazem parte da OCDE são: Áustria, Bélgica, Dinamarca, França, Grécia, Islândia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Noruega, Portugal, Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido, Alemanha, Espanha, Canadá, Estados Unidos, Japão, Finlândia, Austrália, Nova Zelândia, México, República Tcheca, Hungria, Polônia, Coréia do Sul, Eslováquia e Chile (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 2005).

73 _{Conceito criado no início da década de 1990 por Julian Le Grand, para denominar as} especificidades presentes no processo de reforma do Estado Inglês, iniciado em meados dos anos de 1980 – quase porque ainda guarda certa diferença do mercado, e mercado porque trocam os provedores estatais pelos independentes – que atuam em competição (SOUZA, 2010, p. 24; 28).

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conjunto, são combinações que afetam a educação em vários países. A presença das dimensões gerencialistas mais evidentes na educação são:

a centralização da formulação das políticas e do processo de decisão; a descentralização ou devolução de certas competências, principalmente de carácter técnico ou instrumental; a menor relevância atribuída aos processos de controlo democrático e aos órgãos colegiais de decisão; o reforço dos poderes dos gestores e da tecno-estrutura no interior das organizações ou das suas unidades; a perda de influência dos professores, dos académicos e das elites do conhecimento; a governação baseada na evidência e na avaliação de resultados; a introdução de formas de regulação de tipo mercado; o reforço das estruturas de gestão de tipo vertical (LIMA, 2010b, p. 13).

No Brasil, por exemplo, concepções gerencialistas envolvendo as dimensões citadas pelo autor estão presentes no encaminhamento de políticas educacionais, considerando, particularmente, os conteúdos mínimos estabelecidos nas diretrizes curriculares nacionais, incluindo os referenciais para a educação infantil, indígena, de jovens e adultos e ensino fundamental, inclusive com estabelecimento de carga horária mínima e formação dos professores para que os conhecimentos sejam trabalhados.

Considerando especificamente o caso brasileiro, que tem como um dos pilares a educação, vista aqui demarcadora de fronteiras74 entre os países (e dentro de um mesmo país), o estabelecimento de indicadores de qualidade para a educação do país, particularmente a estimativa do custo-aluno-qualidade75 (padrão mínimo e não o exato), ainda não estabelecido, vem se constituindo numa forma de dimensionar quanto de recurso é necessário para o alcance da qualidade desejada, cujos parâmetros norteadores, na escola por exemplo, são: custos de manutenção e de investimento, custo de bens e serviços, custo de administração do sistema de ensino, sendo os fatores impactantes desses custos o tamanho da escola, a jornada dos alunos, a relação aluno-turma e aluno-professor e os salários praticados (professores e demais profissionais da educação). Note-se que o quanto se gasta numa área social, como a educação, demonstra o quanto se está priorizando ou dando importância no país (CARREIRA; PINTO, 2007; INEP, 2006).

74 _{Considera-se aqui a linha divisória entre os mais desenvolvidos e os menos desenvolvidos, em}

todos os sentidos.

75 _{A esse respeito escrevem Rubens Barbosa Camargo (USP), João Ferreira Oliveira (UFG), Roberto} Evan Verhine (UFBA), José Marcelino Resende Pinto (USP) e outros

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A precarização de escolas e o baixo nível de escolaridade presentes no país, entre outros aspectos demonstram claramente que o modelo gerencial, na educação, está longe de atingir sua ‗eficácia‘. Os ‗gestores‘ e os ‗anti-burocratas‘ estão presentes na burocracia, ou como afirma Lima (2010b), na hiper-burocracia, onde cada vez mais se observa o controle central, mais documentos comprobatórios de capacidades e de desempenhos, inclusive com premiação pelo mérito, além de mais controle sobre as escolas e seus dados estatísticos.

O aparato burocrático serve para que os resultados sejam identificados sob o ponto de vista da conformidade, particularmente conforme a Lei. Nesse contexto se insere a gestão do FUNDEB, a destinação de seus recursos. As reais necessidades de cada escola comumente não são consideradas nessa ‗verificação‘, surgindo, então, uma lacuna nesse processo que pode ser preenchida pelo corpo social, particularmente o ligado à educação. Diante disso, entende-se ser importante a gestão democrática, com vistas a favorecer e permitir a participação dos que estão vivenciando a escola mais de perto (diretores, professores e demais servidores da escola, pais de alunos e comunidade do entorno, por exemplo), pois se considera que a realidade de cada unidade escolar é melhor percebida por aqueles que a vivenciam diariamente, que enfrentam seus conflitos, suas carências, e também suas alegrias e concretizações, compreendendo-se, ainda, que a importância da participação não decorre somente dessa lacuna, mas de um conjunto de aspectos, que serão explicitados no item a seguir.

3.2 GESTÃO DEMOCRÁTICA: POSSIBILIDADE PARA UMA PARTICIPAÇÃO