I- Radikaller I Radikal Olmayanlar
6.1. HÜCRE CANLILIĞI/SİTOTOKSİSİTE SONUÇLAR
Um dos principais problemas vivenciados pelo novo Direito Internacional consiste na variedade com que as ordens jurídicas internas recebem os seus preceitos. Não há identidade constitucional no que toca as relações internacionais. As Constituições de inúmeros países divergem bastante acerca de temas como os princípios que regem as relações internacionais, competência para celebrar, aprovar e ratificar tratados, processualística de incorporação do Direito Internacional, seja consuetudinário ou convencional, status dos tratados internacionais, aceitação da jurisdição de Cortes e Tribunais Internacionais, dentre outros.
Essa discrepância no tratamento das questões externas se deve muito mais a desigualdade econômica, militar e social dos Estados do que mesmo a ignorância acerca da importância do Direito Internacional hodiernamente. Por mais particular que seja a cultura e a tradição jurídica de um Estado, há sempre necessidade de se relacionar com outros totalmente diferentes.
A necessidade de relacionar-se ou integrar-se com os pares ou com outros atores do cenário internacional fez com que se tornasse imperiosa a regulação a nível constitucional das relações internacionais335.
A Constituição (Direito Constitucional) e o Direito Internacional inegavelmente devem manter uma relação íntima336. Inicialmente, cabe à primeira fixar as normas de
335 Conforme destaca Matthias Herdegen: “En las últimas décadas se ha manifestado una tendencia de adopción
de princípios del ordenamiento de derecho internacional en las propias constituciones, o al menos una tendencia a vincular de modo más fuerte el derecho nacional con los estándares internacionales. Muchas constituciones
modernas han incorporado reglas del derecho internacional en el orden jurídico interno”. La
Internacionalización del Orden Constitucional. Trad. Luis Felipe Vergara Peña. In.: ANUARIO DE DERECHO
CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO. año XVI. MONTEVIDEO: FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER, 2010, pg. 73.
85 internalização dos preceitos emanados do segundo. Princípios que regem as relações externas do Estado, regras acerca da competência, rito de incorporação, hierarquia das normas, validade, integração, supranacionalidade e jurisdição, dentre outras, devem estar necessariamente positivadas na Lex Suprema de um Estado.
O Brasil não ficou de fora da realidade acima descrita. Mas antes de se delinear como a Constituição Federal de 1988 normatizou a relação entre a ordem interna e a externa, bem como positivou os princípios que regem as relações internacionais, necessário se faz uma breve incursão em outros sistemas constitucionais.
Muito embora a polêmica ainda seja relevante, não se discutirá a questão das teorias monistas e dualistas como ponto central, mas sim como as diversas Constituições analisadas pela doutrina harmonizam a relação entre o direito estatal e o internacional.
Não é exatamente nova a engenharia constitucional de positivar normas inerentes à relação entre direito estatal e internacional. Na história do constitucionalismo observa-se como marco nesse processo a Constituição norte-americana, que foi talvez a primeira a constitucionalizar a força dos tratados internacionais na ordem jurídica interna. Tal atitude do constituinte estadunidense serviu de modelo para que outros Estados também disciplinassem suas relações exteriores através da própria Constituição.
Apesar do exemplo norte-americano, no período anterior a 2ª Guerra Mundial, muito embora os constituintes de inúmeros Estados tivessem despertados para a necessidade de um tratamento constitucional do Direito Internacional, ele era bastante tímido, vez que se limitava a aspectos básicos da anteriormente citada relação. Infelizmente, até hoje inúmeras Constituições praticamente desconsideram o fenômeno em tela.
Finda a 2ª Guerra, o panorama sofreu algumas alterações. O tratamento constitucional do Direito Internacional continuou a se desenvolver em temas clássicos como divisão de competência e internalização das normas de direito internacional, porém, ocorreu uma crescente preocupação com o próprio conteúdo do Direito Internacional. Em suma, em um primeiro momento, as Constituições se preocupavam com a influência do Direito Internacional no Direito Interno e a questão da divisão dos poderes na conduta das relações exteriores. Por sua vez, num segundo momento, foi (ou está sendo) ponto de preocupação para as Constituições a organização estrutural do Direito Internacional, tornando-se elas pontos de apoio para a construção deste337.
336 “O Direito Internacional e o Direito Constitucional nada mais são que círculos em constante tensão que
tendem a se tornar um só.” GALINDO, George Rodrigo Bandeira. Ob. cit., pg. 135.
337
86 Nota-se que com o passar do tempo e o aprimoramento das relações internacionais, surgiu à necessidade de se ampliar a abertura constitucional ao Direito Internacional.
§ 1º Regência constitucional das relações internacionais
Algumas linhas devem ser escritas acerca da inclusão na ordem constitucional de princípios reitores das relações internacionais. Inicialmente serão trazidos breves aspectos teóricos da positivação constitucional dos citados princípios, para depois, utilizando um pouco do método comparado, aprendermos com a experiência de alguns países.
Os princípios que regem as relações internacionais dos Estados foram inicialmente sistematizados na Declaração Relativa aos Princípios do Direito Internacional regendo as Relações Amistosas e Cooperação entre os Estados, elaborada pela ONU em 1970. Definitivamente, a Declaração em tela cumpriu um papel importante ao influenciar o constitucionalismo de diversos Estados na positivação de princípios regentes das relações exteriores no corpo do texto constitucional.
Tais princípios cumprem três funções básicas: a fixação de marcos normativos na condução da política externa; a instituição de limites para a política externa; além da formação de estímulos para a condução da política externa em determinado sentido338. Desse modo, há que se falar na possibilidade de controle da política externa, normalmente conduzida pelo Executivo, por parte do Poder Legislativo e do Judiciário, quando houver violação aos princípios reitores das relações internacionais339.
Há que se sustentar, inclusive, a clara possibilidade de a jurisdição interna declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo quando houver violação aos princípios que regem as relações internacionais. Trata-se de um verdadeiro controle da política exterior realizado tanto pela jurisdição ordinária quanto pela própria Corte ou Tribunal Constitucional. Pode-se afirmar que os princípios que regem as relações internacionais positivados na Constituição de determinado Estado fundamentam um verdadeiro controle de constitucionalidade das relações internacionais.
338 GALINDO, George Rodrigo Bandeira. Ob. cit., pg. 98/99. 339
87 Referindo-se a Constituição portuguesa, Jorge Miranda defende a possibilidade da sindicância de constitucionalidade verificar-se com fundamento nos princípios que regem as relações internacionais de Portugal, previstos no art. 7º, 1340, da citada Constituição341.
Com a ruptura de regime ocorrida com a Revolução de 1974, a Constituição da República Portuguesa de 1976 positivou os princípios que regem as relações exteriores levando em consideração, principalmente, os inúmeros conflitos existentes no plano internacional, bem como o fortalecimento do Estado Democrático de Direito. Os citados princípios foram colocados logo no início do texto constitucional, mas precisamente no outrora citado art. 7º.
Num contexto ainda de guerra fria, o constituinte português optou por abolir todas as formas de imperialismo, colonialismo e agressões armadas, com o fim de assegurar a segurança coletiva e a paz na ordem internacional, nos termos do art. 7º, 2 da CRP342. A constitucionalização de tais princípios pela ordem portuguesa foi comentada pela doutrina
brasileira no sentido de que “o Estado Português valora como essenciais para a conduta das
relações internacionais, reputando-os como fundamentais para o Direito Internacional”.343 Mas o desenvolvimento do trato das relações internacionais pela ordem interna portuguesa não se ateve a redação original do art. 7º. Após inúmeras reformas constitucionais decorrentes do fenômeno da integração europeia, notadamente as ocorridas após o Tratado da União Europeia, o de Maastricht, a criação do Tribunal Penal Internacional e ao Tratado de Lisboa, o citado dispositivo expandiu os princípios regentes das relações internacionais344.
340 Assim reza a Constituição da República Portuguesa de 1976: Art. 7º, 1. Portugal rege-se nas relações
internacionais pelos princípios da independência nacional, do respeito dos direitos do homem, do direito dos povos à autodeterminação e à independência, da igualdade entre os Estados, da solução pacífica dos conflitos internacionais, da não ingerência nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperação com todos os outros povos para a emancipação e o progresso da humanidade.
341 Afirma o constitucional-internacionalista lusitano que “estes princípios vinculam o Estado Português não
apenas positiva e bilateral ou multilateralmente como ainda negativamente e em relação a si próprio. Vinculam o Estado no sentido de que os seus órgãos não podem, por actos ou omissões, limitar ou negar o direito do povo português à autodeterminação e à independência, pôr em causa a sua igualdade frente aos demais Estados, adoptar formas não pacíficas de solução de conflitos, consentir ingerência nos assuntos internos de Portugal ou desenvolver cooperação com outros povos que não seja para a emancipação e para o progresso da humanidade. Seria materialmente inconstitucional, com as conseqüências que decorrem dos mecanismos de fiscalização (arts. 277º e segs.), por exemplo, um tratado pelo qual a República Portuguesa aceitasse restrições da sua soberania em
favor de outro Estado, admitisse o tráfico de escravos ou se propusesse fazer guerras a terceiros”. MIRANDA,
Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo III: 4ª ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1998, pg. 195.
342
Nos termos do art. 7º, 2. Portugal preconiza a abolição do imperialismo, do colonialismo e de quaisquer outras formas de agressão, domínio e exploração nas relações entre os povos, bem como o desarmamento geral, simultâneo e controlado, a dissolução dos blocos político-militares e o estabelecimento de um sistema de segurança colectiva, com vista à criação de uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justiça nas relações entre os povos.
343 GALINDO, George Rodrigo Bandeira. Ob. cit., pg. 109.
344 O art. 7º da CRP passou a contemplar no item 1 os princípios que regem as relações internacionais; no item 2
88 O papel dos princípios que regem as relações internacionais também é inegavelmente importante no direcionamento do Estado à celebração de tratados internacionais ou a incorporação e aplicação de outras fontes do Direito Internacional, assim como servem de pautas hermenêuticas para os juízes, quando da aplicação do direito interno.
Nos países mais avançados em termos de abertura da ordem interna ao Direito Internacional, como é o caso de Portugal, os princípios constitucionais reitores das relações internacionais ocupam um papel de destaque, com alta relevância, pois representam conquistas da sociedade internacional que são reconhecidas pelo constitucionalismo estatal. Tais princípios positivados na Constituição servem como veículos de interconexão entre o Direito Constitucional e o Direito Internacional345.
Insistir no fechamento do Estado, no levantamento de barreiras a recepção da normatividade internacional, constitui um verdadeiro retrocesso, um atentado ao novo modelo de Estado Democrático de Direito, em que uma das principais características é a limitação do poder estatal. Conforme leciona George Galindo, a promoção de um Estado de Direito passa nos dias atuais, obrigatoriamente, pelo Direito Internacional346. Não aceitar tal ideia, é criar pseudobases para o Direito Interno, que uma hora qualquer se identificará com autoritarismos da pior espécie, reconhecendo a primazia de um povo sobre outro ou, até mesmo, a hegemonia de uma potência, gerando desigualdade e fragilidade institucional347.
§ 2º Os princípios positivados no art. 4º da Constituição Federal de 1988
no item 3 o reconhecimento à autodeterminação dos povos e o direito ao desenvolvimento; no item 4 a amizade e cooperação com os países de língua portuguesa; no item 5 a identidade européia; no item 6 o aprofundamento da União Européia; e, por fim, no item 7 a aceitação a jurisdição do Tribunal Penal Internacional. Nessa breve análise do dispositivo em tela, observa-se o quanto Portugal evoluiu na constitucionalização das relações internacionais, enquanto que o Brasil ainda caminha a passos bastante lentos.
345
A interação da ordem interna com a externa, do Direito Constitucional com o Direito Internacional, somente fortalece o próprio Estado e os seus súditos, na medida em que se possibilita uma maior adaptação do primeiro às novas características do mundo globalizado, bem como uma maior proteção de valores fundamentais inerentes aos indivíduos.
346 Ob. cit., pg. 136. 347
Nesse mesmo sentido, manifesta-se a doutrina alemã: “El derecho internacional moderno fundamenta la comunidad internacional como um orden radicado en elementales principios y valores. La apertura de la Constitución a las obligaciones de derecho internacional determina así la capacidad estatal de interacción con el mundo exterior. La mirada a los estándares internacionales, más que um fuerte vínculo normativo, es una importante reserva de interpretación en favor de uma base intersubjetiva e intercultural para la conformación de juicios de valor. Este aporte hermenéutico tiene un gran significado en la concreción de ciertos principios constitucionales indeterminados cuyo contenido es objeto de controversia dentro del Estado”. HERDEGEN, Matthias. Ob. cit., pg. 80.
89 Muitos países preocuparam-se em preparar suas Constituições para os novos paradigmas da sociedade global348. O Brasil não poderia ficar de fora desse movimento. A política constitucional brasileira, ao inserir no texto da Constituição Federal de 1988 os princípios que norteiam as relações internacionais, comprova o ativismo na construção e consolidação da nova ordem internacional e de seus postulados, principalmente o da proteção aos Direitos Humanos.
A presença de normas regrando as relações internacionais não é inovação da ordem constitucional instaurada com a Constituição de 1988. As Constituições brasileiras anteriores a de 1988, sejam as promulgadas ou até mesmo as outorgadas, estabeleceram alguns princípios regentes das citadas relações, como o da independência nacional, da proibição da guerra de conquista, do uso da arbitragem e da solução pacífica das controvérsias. Com efeito, pode-se afirmar que o tratamento das relações exteriores do Estado brasileiro só se robusteceu a nível constitucional com o advento da Constituição Federal de 1998349, notadamente com o disposto em seu art. 4º. Vejamos:
Art. 4º. A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não-intervenção; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político. Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.
Sob a inspiração da Constituição Portuguesa de 1976, a Carta Constitucional brasileira preceituou no já citado art. 4º um interessante rol de princípios norteadores das
relações internacionais. Conforme destaca George Galindo, o dispositivo em tela “é bastante
semelhante ao art. 7ºda Constituição Portuguesa. Isto, no entanto, não é causa de espanto. Sabe-se que a Assembleia Constituinte não partiu de um texto-base. No entanto, ela se utilizou bastante do texto da Constituição Portuguesa de 1976 e do Anteprojeto da Comissão Afonso Arinos”350.
348
Cf. DALLARI, Pedro. Ob. cit., pg. 16.
349Segundo aponta Piovesan, “trata-se da primeira Constituição brasileira a consagrar um universo de princípios
para guiar o Brasil no cenário internacional, fixando valores a orientar a agenda internacional do Brasil –
iniciativa sem paralelo nas experiências constitucionais anteriores”. Direitos Humanos e o Direito..., pg. 37.
350
90 Partindo da menção ao Anteprojeto de Constituição351 da referida comissão, deve-se lembrar de que a Assembleia Constituinte de 1987, diferentemente dos Congressos de 1891 e de 1934 e de forma aproximada à experiência de 1946, trabalhou sem um anteprojeto oficial, mesmo com a existência do Anteprojeto Constitucional outrora referido, que foi elaborado a pedido do próprio Executivo pela Comissão Provisória de Estudos Constitucionais. Dada sua abrangência temática e suas inovações em matéria de organização dos poderes, é bastante provável que o texto elaborado pela denominada "Comissão Afonso Arinos" venha a servir de "caderno de consultas" aos legisladores constituintes individuais, principalmente no que toca aos dispositivos relativos às relações internacionais do Brasil, inscritos nesse Anteprojeto Constitucional352.
Analisando de forma breve o referido anteprojeto, observa-se que logo no art. 1º, a comissão de notáveis faz constar como um dos princípios constitucionais fundamentais a
“convivência pacífica com todos os povos”353
. Continuando com a leitura, vê-se que realmente houve inspiração do constituinte de 1988 no que tange ao estabelecimento de rol inerente ao disciplinamento dos princípios que regem as relações internacionais. Da simples visão do art. 5º354 observa-se forte semelhança com o atual art. 4º da Constituição Federal de 1988, apesar de não se afirmar a perfeita reprodução do dispositivo na atual Carta Constitucional brasileira.
Outros dispositivos do anteprojeto em exame contribuíram para a construção do texto constitucional de 1988. Dentre eles, vale também destacar o art. 6º355 e o 7º356, que abordam questões como a participação do Brasil por meio de tratados na sociedade internacional e a processualística de incorporação das referidas fontes do Direito Internacional.
351
ANTEPROJETO CONSTITUCIONAL (Elaborado pela Comissão Provisória de Estudos Constitucionais. Instituída pelo Decreto 91.450, de l8-7·85), Diário Oficial, Suplemento Especial ao nº 185. 26 de setembro de 1986. Brasília-DF.
352 ALMEIDA, Paulo Roberto de. Ob. cit., pg. 116. 353
Art. 1º. O Brasil é uma República Federativa, fundada no Estado Democrático de Direito e no governo representativo, para a garantia e a promoção da pessoa, em convivência pacífica com todos os povos.
354 Art. 5º – O Brasil rege-se nas relações internacionais pelos seguintes princípios: I – defesa e promoção dos
direitos humanos; II – condenação da tortura e de todas as formas de discriminação e de colonialismo; III – defesa da paz, repúdio à guerra, à competição armamentista e ao terrorismo; IV – apoio às conquistas da independência nacional de todos os povos, em obediência aos princípios de autodeterminação e do respeito às minorias; V – intercâmbio das conquistas tecnológicas, do patrimônio científico e cultural da humanidade.
355 Art. 6º – O Brasil participa da sociedade internacional por meio de pactos, tratados e acordos com os Estados
soberanos, com os organismos internacionais e com as associações de relevantes serviços à causa da humanidade e ao amparo e promoção da pessoa humana.
356 Art. 7º – Os pactos, tratados e acordos internacionais dependem da ratificação do Congresso.
Parágrafo único – O conteúdo dos compromissos de quem trata este artigo incorpora-se à ordem interna quando se tratar de disposições normativas, salvo emenda constitucional, se for o caso.
91 Acerca da natureza das normas constitucionais que abordam questões que repercutem da esfera externa do Estado, Pedro Dallari leciona que há possibilidade de se identificar em um texto constitucional várias normas que incidem no campo das relações internacionais de um Estado. Elas podem ser de três tipos: inicialmente, aquelas que expressamente fixam parâmetros para as relações externas do Estado; em segundo plano, as que, tratando de pessoas, físicas e jurídicas, e de situações que tenham algum atributo de internacionalidade, resultam em alguma interferência nas relações exteriores; as que, por estabelecerem os paradigmas fundamentais da organização social e estatal, influenciam as relações internacionais357.
O papel do Poder Legislativo na condução das relações externas do Estado brasileiro vem se caracterizando por certa instabilidade ao longo da história constitucional pátria. Em nosso país, “os partidos políticos, de um modo geral, e o Legislativo, em especial, sempre se caracterizaram por reduzido coeficiente de abertura internacional, o que fez com que o pêndulo da política externa pendesse sempre para o lado do Presidente e da burocracia
especializada”358
. A partir do golpe militar de 1964 e do consequente regime centralizado instaurado, houve uma considerável diminuição da atuação do Poder Legislativo no trato e no controle das relações internacionais.
Com a redemocratização do país e a nova ordem constitucional vigente, não apenas ocorreu a inserção de novos dispositivos no que concernem as relações internacionais, mas também uma maior participação do Legislativo no controle das atividades do Executivo, notadamente no que tange ao relacionamento do Brasil com os outros sujeitos da sociedade