O objetivo dessa seção é apresentar, de forma sucinta, as motivações e os resultados alcançados pelo processo de privatizações na América Latina, com enfoque especial ao setor de infra-estrutura, no período de 1980 a 2005.
Andrés, Diop e Guasch21 (2006), especialistas do Banco Mundial, defendem a hipótese de que a participação do setor privado nas privatizações do setor de infra-
20 Guasch , José Luis. “Contract Renegotiation in Latin America and The Caribbean”. Banco Mundial, Washington, DC, 2001 apud Chong e Lora, 2007, p.87.
21 Respectivamente: Luis A. Andrés é economista e trabalha no Departamento de Finanças, Setor Privado e de Infra-Estrutura para América Latina e Caribe do Banco Mundial; Makthar Diop é diretor do
Departamento de Finanças, Setor Privado e de Infra-Estrutura para América Latina e Caribe do Banco Mundial e José Luis Guasch é assessor regional do Departamento de Finanças, Setor Privado e de Infra- Estrutura do Banco Mundial em tema relacionados a Regulação e Concorrência e também é professor de Economia da Universidade da Califórnia, San Diego.
estrutura trouxe resultados positivos. Contudo, a percepção da população desses países ainda é negativa, conforme ressalta os autores:
(...) en términos generales, los resultados fueron positivos. Mejoraron la productividad, la calidad y la cobertura del servicio. Sin embargo, la percepción social es negativa, lo que se explica por las falencias en la implementación de las priivatizaciones, que incluyen falta de transparencia, carencia de programas sociales para los afectados y frecuentes renegociaciones(...).(ANDRÉS; DIOP, GUASCH, 2006, p.113, grifo nosso).
No início deste capítulo ressalvou-se que os países da América Latina conviveram, durante toda a década de 90, passou por reformas baseadas nas medidas estabelecidas pelo Consenso de Washington, o qual se pressupunha que o crescimento econômico seria restabelecido após a realização da abertura comercial, estabilidade macroeconômica e a privatização das empresas estatais. Neste último, a expectativa era de não somente as reformas orientadas para o mercado melhorassem a alocação dos recursos, como também aumentassem a eficiência do sistema econômico. No que concerne ao setor de infra-estrutura, este promoveria maiores volumes de investimentos, cobrindo uma deficiência da falta de financiamento via setor público.
Os setores mais atingidos neste processo foram de energia, telecomunicações e transporte. Já em meados do ano de 2004 constatava-se que mais de 84% dos serviços de telefonia e 60% dos serviços de distribuição energia elétrica eram realizadas por empresas do setor privado, que até então eram predominantemente propriedade estatal (ANDRÉS; DIOP, GUASCH, 2006).
Apesar dos ganhos de eficiências resultantes da participação do setor privado como já mencionados pelos autores, as indagações atuais permitem uma rediscussão quanto ao modelo econômico que se baseava esses novos agentes na prestação de serviços de infra-estrutura. Mencionam Andrés, Diop e Guasch, (2006, p.115) que:
Por un lado, existe una evidencia analítica que muestra que la participación privada en infraestructura ha tenido un importante impacto positivo en el desempeño de las empresas y el bienestar de los consumidroes, y que o ha generado efectos adversos significativos sobre la pobreza y la desigualdad. Pero, por el otro lado, la opinión pública se manifiesta contraria a las privatizaciones. De hecho, ciertos intentos recientes de privatizar algunas empresas han desencadeado un gran malestar social. Así, varios países de América Latina han decidido no avanzar con programas de participación privada en infraestructura, si bien han dejado la puerta abierta a otras alternativas, como las asociaciones público-privadas.
Interessante salientar, conforme cita CEPAL (1995), ao final da década de 80, a grande maioria da população dos países dos países latino-americanos demonstrava insatisfação com a prestação de serviços dos setores de infra-estrutura, até então realizadas pelas estatais. Neste caso, a população argentina demonstrava fortes argumentos a favor das privatizações:
“Public services became more expensive, in spite of a decline in quality due to a lack of investment and technology. Opinion polls showed that during the congressional debates over privatization in 1987 and 1988, a majority of the population favored the sale of SOE’s to the private sector”. CEPAL (1995, p. 26, grifo nosso).
Em sentido oposto, países mais conservadores, a exemplo do Uruguai, apesar de apresentarem insatisfação quanto aos serviços prestados, a população mostrava-se contrária à transferência dos ativos públicos ao setor privado. O relatório alega que boa parte da força de trabalho era dependente dos empregos públicos e a situação econômica do país era menos instável quando comparada à Argentina.
Verificando as estatísticas22 quanto ao nível de satisfação da população latino- americana após o processo no segmento de infra-estrutura demonstra que 63% acreditam que não foram benéficas às suas economias. A evolução desta insatisfação é ilustrada no gráfico 1.3 no período de 1998 a 2002.
Gráfico 1.3 – Percentual da População de Aprovação do Processo de Privatizações no Setor de Infra-estrutura: 1998 – 2002
47% 34% 28% 27% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 1998 1999/ 2000 2001 2002
Fonte: Pesquisa Latinobarómetro citado em Andrés, Diop e Guasch, (2006, p.123-124).
O gráfico 1.4 ilustra um fato importante: menos que 50% da população latino- americana em 1998, quando boa parte das estatais já havia sido privatizada, era contra o processo; em 2004 esse percentual aumenta para 63%.
Gráfico 1.4 – América Latina – Países Selecionados: 1998 – 2004
0% 20% 40% 60% 80%
Venezuela México Brasil Chile Peru Argentina Bolívia
1994 2004
Fonte: Pesquisa Latinobarómetro citado em Andrés, Diop e Guasch, (2006, p.124).
Como justificativa, Guash, (2006) destaca as principais críticas às privatizações apontadas pelos latino-americanos, apresentando forte apelo político e social:
Las transacciones carecieron de transparencia; las tarifas aumentaron; no sabemos dónde ha ido la plata; las condiciones laborales empeoraron; los pobres fuero pasados por alto; los operadores hacen lo que que quieren, no hubo controles regulatorios. (grifo nosso).
Entre os impactos econômicos e sociais mais relevantes observados na América Latina entre o período de 1990 e 2004 são apresentados por Andrés, Diop e Guasch, (2006). Os autores citam:
a) Desempenho do Setor de Infra-estrutura: os estudos empíricos realizados apontam que para os três principais setores do segmento de infra-estrutura (distribuição de energia elétrica, telefônica fixa e distribuição de água) tiveram melhoras sensíveis no que tange aos aspectos relacionados à qualidade e produtividade na prestação dos serviços. Em contrapartida, em função da
redução do número de postos de trabalho e aumento dos preços dos serviços (processos estes que contemplam como umas das características principais das privatizações) representam um dos elementos chaves para o alto nível de insatisfação por parte da população latino-americana, justificada pela falta de transparência dos processos;
b) Fiscal: o montante recebido de investimentos em capital privado destinados ao setor de infra-estrutura foi da ordem de US$ 290 milhões. Aproximadamente 60% desse valor foram absorvidos pelo Estado em função das transferências dos ativos públicos e concessões ao setor privado, contribuindo para o balanceamento das contas públicas;
Gráfico 1.5 – América Latina – Países Selecionados: 1998 – 2004
0 50 100 150 200 250 300 350
África Subsariana Oriente Médio Sul da Ásia Europa e Ásia Central Ásia Oriental e Pacífico América Latina e Caribe
Rendas fiscais Investimentos
Fonte: Izaguirre/ RAO (2000) citado em Andrés, Diop e Guasch, (2007 p.120).
c) Usuários Finais: Constataram-se um aumento generalizado das tarifas em alguns países, justificadas pelos incrementos na qualidade dos serviços prestados.
d) Investidores: os autores mencionam um único estudo ao longo do período das privatizações realizado por Sirtaine, Pinglo, Guasch y Foster (2004), destacando os resultados das taxas interna de retorno (TIR) das empresas do setor de infra-estrutura dos países latino-americano. Os mesmos ressaltam que o
TIR manteve-se abaixo do Custo Médio de Capital Ponderado23, conforme ilustrado no gráfico 1.4. No entanto, esclarecem que esse efeito:
Al ser éstas reguladas, existen incentivos para mostrar ganancias reducidas y de este modo lograr aumentos en los precios. Las tasas de retorno estimadas, entonces, probablemente estén por debajo de las reales. La calidad de la regulación es un determinante clave para el alineamiento entre las utilidades y los costos de las empresas. (ANDRÉS, DIOP E GUASCH, 2007 p.121).
Gráfico 1.6 – Comparação: Taxa Interna de Retorno x Custo de Capital: 2004
0 5 10 15 20
Transporte Água Telefonia Energia
WACC TIR ajustada TIR sem ajuste
e) Mercado de Trabalho: Com a participação do capital privado nas empresas, esta, inevitavelmente, promoveu a redução em empregos no setor de infra- estrutura. Guasch (2006) trata a respeito de uma pesquisa com 308 companhias privatizadas, estas realizaram redução em seu quadro funcional na ordem de 79%. Quanto aos impactos sobre salários e qualidade dos empregos, estes não são mencionados;
f) Produtividade: constatou se que a produtividade da mão-de-obra pertencente aos setores de eletricidade, telefonia fixa e telefonia celular, por exemplo, aumentou duas vezes comparado ao período antes das privatizações desses serviços. Os autores ressaltam que parte desse resultado é justificada pela redução da força de trabalho e na eficiência dos processos;
g) Desigualdade Social: não há evidencias concretas correlacionadas ao impacto à desigualdade social e do nível de pobreza. Entretanto, McKenzie e Mookherjee (2003) citado em citado em Andrés, Diop e Guasch, (2007 p.122) mencionam uma tímida alteração do coeficiente de Gini (da ordem de 0,02). Os mesmos ressaltam a hipótese de uma significativa redução da pobreza, em função do acesso aos serviços privatizados, que até então eram inatingíveis em algumas regiões.
Dessa maneira, em resumo, apesar dos ganhos de eficiência, qualidade e produtividade constatados nos estudos apontados pelos autores, é válida a preocupação no que tange à transparência dos processos em que foram conduzidas as privatizações no setor de infra-estrutura, aliada à falta de critérios regulatórios. Em nenhum momento, após a avaliação desses estudos foi possível identificar com maior nível de detalhe os processos de criação dos marcos regulatórios, a estrutura das concessões e, por fim, o programa de privatizações.
Outro ponto questionado diz respeito à alta rentabilidade das empresas auferidas no período de privatizações e a metodologia de precificação das tarifas de alguns prestadores de serviços essências à atividade econômica, como energia elétrica, gás e telecomunicações. Tal inquietude da população latino-americana era válida. Conclui-se que a preocupação central, naquele momento era de promover maior arrecadação e saneamento da situação financeira por parte do Estado com a transferência integral dos ativos.
De acordo com os autores:
(...) el diseño de las reformas en general se priorizaron las consideraciones fiscales en lugar de apuntar a una mayor eficiencia en el desempeño del sector en el largo plazo. Así, las concesiones se diseñaron con largos periodos de exclusividad, reducción de riegos para el operador y pocas obligaciones de prestar servicios universales. El objetivo principal era aumentar la recaudación para el Estado a través de la venta o concesión de la operación de servicios . (ANDRÉS, DIOP E GUASCH, 2007 p.126, grifo nosso). Como um dos resultados dessas deficiências fez com que muito contratos tornassem praticamente sem qualquer representação legal, ocasionando posteriormente um grande volume de renegociações. Adicionalmente, a maioria das empresas concessionárias teve retornos expressivos até então não contemplado ou não previsto no primeiro contrato. Esses resultados são demonstrados respectivamente nas tabelas 1.4 e 1.5.
Ainda ressalta Chavez24 (2006) com significativa propriedade:
Uno de los principales rasgos distintivos del programa privatizador argentino fue la renegociación de contratos, que permitió durante muchos años mantener o acrecentar los privilgios del capital privado por encima de la seguridad jurídica y la satisfacción de los usuario. (CHAVEZ, 2007 p.67, grifo nosso).
Tabela 1.4 – América Latina: Percentual e Período Médio de Renegociações de Concessões, 1998-2001
% de Contratos Renegociados Período Médio de Renegociações
Todos os Setores 51% 2,1 anos
Eletricidade 22% 2,3 anos
Transporte 65% 3,1 anos
Água e
Saneamento 81% 1,7 anos
Fonte: Guasch, 2004 citado em Andrés, Diop e Guasch, 2007 p.127 (tradução livre).
Tabela 1.5 – América Latina: Resultados das Renegociações Itens % dos Contratos de Concessão Renegociados que apontaram
este resultado Adiamento das Obrigações de
Investimentos 69%
Antecipação das Obrigações de
Investimentos 18%
Aumento das Tarifas 62%
Redução de Tarifas 19%
Aumento dos custos dos seguintes componentes:
Aumento nas Tarifas 59%
Extensão da duração da concessão 38%
Redução nas obrigações de investimentos 62%
Ajustes na taxa anual paga pelo operador ao governo
Favorável ao operador 31%
Desfavorável ao operador 17%
Mudanças na base de Ativos (Capital)
Favorável ao operador 46%
Desfavorável ao operador 22%
Fonte: Guasch, 2004 citado em Andrés, Diop e Guasch, 2007 p.128.
Estes, entre outros aspectos estudados na América Latina, terão tratamento especial ao caso Argentino nos respectivos capítulos 2 e 3.