ÇOCUK ACİLE YABANCI CİSİM YUTULMASI/ŞÜPHESİ İLE YAPILAN BAŞVURULARIN DEĞERLENDİRİLMESİ

(2006, p. 429 apud Ditticio 2007, p. 299), que as privatizações foram conduzidas com algumas vantagens aos investidores privados interessados na aquisição das empresas estatais. Conforme menciona CANO: “Não raro, o Estado aumentou as tarifas e preços

públicos dessas empresas, além de nelas realizar importantes investimentos, antes de formalizar a privatização, aumentando-lhes potencialmente os lucros”. (CANO 2006,

p. 429 apud Ditticio 2007, p. 299, grifo nosso).

STIGLITZ (1998) também salienta a hipótese de que a medida estabelecida pelo Consenso de Washington, no que tange às privatizações, teve maior preocupação em relação ao ritmo e a urgência com que as mesmas necessitavam ser conduzidas. Stiglitz (2008) acrescenta: (...) as grandes empresas públicas e privadas são muito parecidas e

enfrentam muitos e iguais desafios organizacionais (...). A busca de lucro fácil ocorre nas empresas privadas, exatamente como nas empresas públicas.

Ainda STIGLITZ (1998, p.14) complementa:

O Consenso de Washington deu maior ênfase à privatização do que a competição. Em certo sentido, era natural que fizesse isso. Os Estados- empresas eram não só ineficientes, mas suas perdas contribuíram para o déficit orçamentário governamental, contribuindo para a macroinstabilidade. A privatização mataria dois coelhos com uma só cajadada: ao mesmo tempo, aumentaria a eficiência econômica e reduziria os déficits fiscais. A idéia era de que, se pudessem criar direitos de propriedade, o comportamento dos proprietários na busca de aumentar ao máximo os lucros, eliminaria o desperdício e a ineficiência. Ao mesmo tempo, a venda das empresas geraria uma redá de que muito precisava.

Portanto, considerando os questionamentos supracitados, as propostas aqui apresentadas terão como embasamento as experiências vividas por alguns países da América Latina, dando maior ênfase no caso argentino15, sendo este o país onde se mais realizou as privatizações, processo este denominado por Carvalho (2004) 16 de “desestatização radical”.

1.3.2. Estudo de Casos das Privatizações na América Latina: Fatos Estilizados

15 _{Os aspectos e resultados dos contextos políticos e econômicos serão descritos com mais detalhes no} Capítulo 2.

16 _{CARVALHO, Carlos E. O governo Lula, triunfo espetacular do neoliberalismo. São Paulo,} Margem Esquerda, n° 3, 2004. Disponível no site: http://resistir.info/brasil/carvalho_gov_lula.html.

Com base em um estudo17 o qual Chong e Lora (2007) retratam em seu artigo, preocupou-se em avaliar quais foram os resultados que se alcançaram em cinco países latino-americanos em seus respectivos programas de privatizações. Cabe ressaltar que nosso foco principal é avaliar os impactos de ordem política e econômica desses países, em especial à Argentina, objeto central de estudo desse trabalho.

Ao tratar do programa de privatizações da Argentina é importante destacar o principal mecanismo utilizado pelo programa, que foi a Lei 23.696 – Reforma do Setor Público. Essa lei foi sancionada em 17.08.1989, praticamente um mês após a posse do Presidente Menem. Trata-se e um dispositivo jurídico/ administrativo criado unicamente para delegar total poder ao Órgão Executivo nas tratativas do processo de privatização de toda e qualquer empresa pública ou sociedade mista, facilitando os tramites até então burocráticos. Este dispositivo permitiu ainda que o Governo postergasse condenações em até dois anos, cancelasse praticamente todos os contratos vigentes de fornecedores ou prestadores de serviços destas empresas.

CEPAL, (1995, p.16) complementa com algumas observações:

To facilitate the privatization, this law granted the Executive the powers to absorb the companies’ liabilities, to allow the capitalization of domestic and foreign debt for the payment of goods, and to implement systems of shared ownership with employees (ROCCA, 1991; BOUR, 1993). Since then, new legislation has been enacted, among other thing, to allow privatization in new areas; to increase private participation in previously privatized firms; to transfer personnel to privatized firms; to regulate the use of foreign debt instruments and to specify increases in capital and technology.

De forma geral, a Lei da Reforma do Estado contemplava os seguintes objetivos:

17 _{Chong, Alberto y Florêncio López-de-Silanes (Eds): La Privatización en América Latina: mitos y} realidad, BID/ Alfaomega, Bogotá, 2005,

Quadro 1.3 _{– Lei da Reforma do Estado 23.696/89: Objetivos Principais}

Capítulo Tema Artigos Breve Descrição

I Emergência _{Administrativa} 1° ~7°

Este capítulo trata da introdução da lei, onde o motivador foi a intervenção nas empresas públicas ou mistas, com o intuito de privatizá-las. Há deliberação de todo poder para realizar o processo.

II Privatização e Participação no

Capital Privado 8° ~20°

Estes capítulos contem os artigos que determinam os processos de liquidação e privatização, permitindo a entrada de capital privado e criando uma comissão para tratativas diretamente no Congresso Nacional.

III Propriedade Privada 21°~ 40°

O capítulo III qualifica as porcentagens de participantes, limitação de cotas para compra por parte de funcionários, associações e empresas.

IV Proteção do _Trabalhador 41° ~ 45°

Fixa por lei que os direitos e condições dos empregados das empresas sujeitas a privatização sejam mantidos.

V Contratações de _Emergência 46° ~ 47°

Em geral determina um período de 180 para contratação de obras, serviços e materiais de forma urgente, permitindo o atendimento emergencial, objeto desta lei.

VI Sobre os Contratos _Vigentes 48° ~ 49°

Fica extinto por força maior todo contrato vigente, excetuando apenas aqueles em que o andamento ou conclusão do serviço ou entrega do material tenha sido superior a 50% e desde que não cause perdas para a empresa contratante.

VII Sobre situações de Emergência e Obrigações Contratuais 50° ~ 56°

São sete artigos que resumem a condição de suspensão de toda sentença contra o governo durante um período de 2 anos.

VIII Concessões e _Licenças 57° ~ 58° Trata da necessidade de criar paras as novas _{licitações uma regra, baseada na lei 17.520.}

IX Planos de Emergência 59

Autoriza a contratação de mais recursos humanos em caráter emergencial, obrigando a utilização de 50% de recursos residentes no local de trabalho.

X Disposições Gerais 60° ~ 70°

Itens gerais sobre a criação de organismos especiais para acompanhamento, utilização de subsídios e publicação de balancetes.

A maneira acelerada com que se estabeleceu a Lei da Reforma do Estado permite destacar alguns pontos críticos iniciais apresentados no quadro 1.3, que mais adiante, podem justificar as falhas em alguns processos do programa de privatizações da Argentina.

Quadro 1.4 _{– Lei da Reforma do Estado 23.696/89}

Capítulo Tema Artigo Breve Descrição da Lei Observações

I Diversos 15°

(10) Estabelece mecanismos para que os credores da empresa possam capitalizar seus créditos.

Não ficam claras quais os mecanismos e tão pouco quem ficará com o provável ônus desta capitalização.

IV Emprego

41º

A lei garante ao trabalho (privatizado) todos os direitos adquiridos na Lei do Trabalho em vigência no país.

Entretanto não garante o emprego. Não há se quer um período mínimo onde o trabalhador tenha a garantia que não será demitido, para que durante a transição possa encontrar ou oportunidade.

VI Contratos Vigentes

48º Todos os contratos vigentes são _{extintos por força da Lei} Esta lei pune contratos recém criados _{prejudicando os fornecedores.}

49º

Os contratos do item anterior não poderão ser extintos caso haja possibilidade de continuação da obra, casos estes de obra com alto grau de conclusão.

Já esta pune, com sacrifício de contrato, alguns fornecedores, pois obras com 40% de conclusão podem ser paralisados causando prejuízo ao contratado.

VII Exigências

Legais

50º

Toda e qualquer dívida de sentença judicial fica congelado durante dois anos.

Isto permite livrar o governo de dívidas já destinadas a ele com o único intuito de se proteger e posteriormente repassar esta dívida ao novo comprador utilizando-se de algum artifício jurídico.

Elaboração Própria. Fonte: Lei 23.696 – Reforma do Setor Público de 17 de agosto de 1989.

Dentre as críticas apresentadas, fica evidente que essa característica acelerada do processo de privatização da Argentina, não prestou o devido cuidado no que tange ao processo de regulação18. Isso se constatou também nos demais países latino-americanos. Chong e Lora (2007) descrevem essa observação:

Hay que decir, no obstante, que en algunos casos la alternativa privada se aplicó en forma simplista y en circunstancias en las que la competencia no tenía oportunidades de florecer. Además, no se presto debida atención a la regulación. El exceso de optimismo y la simplificación conceptual también dieron pie a un gran cantidad de disputas ineficientes e incumplimientos de

contratos de concesión, situación que se vio exacerbada por la falta de experiencia técnica en el diseño de mecanismos de solución de conflitos en entornos jurídicos, fiscales e institucionaes débiles. (CHONG e LORA (2007, p.81, grifo nosso)

As estratégias e os resultados das privatizações nos países da América Latina foram bem distintos. Chong e Lora (2007) citam importantes países como Costa Rica, Equador e Uruguai que realizaram poucas privatizações de suas empresas. Chile optou por não privatizar as empresas de algumas atividades consideradas estratégicos em sua economia como cobre petróleo, correios, bancos, ferrovias e portos. No sentido contrário, Argentina, Bolívia, Panamá e Peru realizaram uma ampla transferência de seus ativos públicos às mãos do capital privado que atingiram o patamar de total de venda em aproximadamente 10% de seus respectivos PIB.

En América Latina, 75% de los ingresos obtenidos com las privatizaciones provino de ventas de empresas de servicios públicos e infraestrutuctura, 11% correspondió al sector financiero y el resto al área del petróleo, gas y manufactura. La mayoría de los países latinoamericanos ha privatizado sus servicios de telecomunicaciones, elextricidad, gas y, en menor medida, los de agua y saneamiento. (CHONG e LORA (2007, p.82, grifo nosso)

O caso das privatizações argentinas é totalmente peculiar, uma vez que optou pela retirada praticamente total do Estado Argentino, salvo alguns bancos nacionais e municipais e também algumas empresas de serviços de saúde19.

Chong e Silanes (2005) apud CHONG e LORA (2007, p.83), num contexto geral, avaliando os resultados das privatizações nos cinco países, estes apresentaram aumento na rentabilidade e eficiência nas empresas. De acordo com o mesmo estudo, as empresas apresentaram um aumentou do lucro líquido de vendas da ordem de 14%. A Argentina e o Peru, aproximadamente 20%.

Adicionalmente, em termos de eficiência das empresas, houve uma sensível melhora após as privatizações das mesmas, com destaque para o México. Os gráficos 1.1 e 1.2 apresentam esses resultados.

Gráfico 1.1 _{– Variação (%) da Rentabilidade Após a Privatização das Empresas} 0% 5% 10% 15% 20% 25% Peru Argentina México Chile Bolívia Brasil

Lucro Operacional Lucro Líquido

Fonte: Chong e Silanes (2005) apud CHONG e LORA (2007, pp.84-85). (Tradução livre).

Gráfico 1.2 – Eficiência das Operações Após a Privatização das Empresas (%)

-40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% México Chile Peru Bolívia Brasil

Custo por Unidade Vendas sobre Ativo Vendas por Funcionário

Fonte: Chong e Silanes (2005) apud CHONG e LORA (2007, pp.84-85). (Tradução livre).

Um dos grandes pontos mais complexos que está entorno do processo das privatizações dos países latinos americanos está na complexidade da adequação da regulação dos setores. Como mencionou-se no início dessa seção, a Argentina teve como pano de fundo a promulgação da Lei de Reforma do Estado que facilitou ao condução do processo de privatização de toda e qualquer empresa. Porém, no quesito regulatório é nítido que a tratativa ficou em segundo plano.

Chong e Lora (2007, pp.85-86) evidenciam alguns pontos no que tange à importância à adequação regulatória:

El reto más complicado nos es vender las empresas, sino regularlas adecuadamente una vez privatizadas, especialmente en aquellos sectores – como el de infraestructura – en los que generalmente no existen condiciones de competencia. La regulación es necesaria no solo por razones de eficiencia, sino también para que los servicios lleguen a los grupos más pobres de la población que usualmente constituye el segmento de mercado menos rentable.

Chong e Lora (2007) ainda complementam:

(...) La falta de regulación adecuada ha sido la causa más común de las privatizaciones fallidas o que no han producido beneficios para los consumidores. Aunque los opositores a las privatizaciones tienen aqui un poderoso argumento, son numerosos los ejemplos en que la regulación ha mejorado los resultados.e servicios públicos e infraestrutuctura, 11% correspondió al sector financiero y el resto al área del petróleo, gas y manufactura. La mayoría de los países latinoamericanos ha privatizado sus servicios de telecomunicaciones, elextricidad, gas y, en menor medida, los de agua y saneamiento. (CHONG e LORA , 2007, p.86, grifo nosso)

Os mesmos autores evidenciam que os aspectos regulatórios podem ser realizados antes, durante ou após a privatização da empresa. No capítulo 2 deste trabalho tratar-se-á com mais detalhes sobre o mecanismo que foi estabelecido para criação dos marcos regulatórios nos principais setores privatizados na economia argentina. Alguns autores lá apresentados defendem a hipótese de que os quesitos para regulação do setor após o processo de privatização da Argentina resultou em resultados onerosos à sociedade como um todo.

Em sentido oposto a essa argumentação, Chong e Lora (2007) expõem algumas observações quanto à seqüência mais lógica:

La regulación puede introducirse antes, en el momento o después de la privatización. En el primer caso, puede facilitar el proceso y contribuir a aumentar el precio de venta de las empresas estatales si logra reducir fuertemente el riesgo regulatorio. Éste puede haber sido el caso, en algunos países, de los sectores de electricidad y telecomunicaciones. Pero no es fácil establecer una regualción eficaz antes de privatizar debido, al menos, a tres motivos. En primer lugar, es posible que los cambios de régimen regulatorio antes de la privatización generen pérdidas adicionales en las empresas estatales que serían difíciles de absorber. En segundo lugar, sin la presión de una privatización inminente es difícil que se materialice la voluntad política necesaria para implementar una verdadera reforma regulatoria. Por último, a los gobiernos con escasa experiencia en privatizaciones a menudo les resulta difícil llevar a cabo una reforma regulatoria eficaz antes de la venta de las empresas . (CHONG e LORA , 2007, p.86, grifo nosso)

A tese central aqui defendida é de que a regulação de um determinado setor, principalmente às atividades relacionadas à infra-estrutura, contribuiria ao êxito do processo de privatizações dos países latino-americanos. O que se constata, num

primeiro momento é que, no caso Argentino, as questões regulatórias foram conduzidas de maneira não tão apropriadas.

Segundo estudo evidenciando por José Luis Guasch (2001) 20 em função das fragilidades regulatórias, nos últimos 15 anos muitos contratos de concessão realizados no auge do período das privatizações estão sendo renegociados. Nos países latino- americanos, do total de contratos, 40% já foram renegociados em apenas 2, 2 anos logo após o processo de transferência dos ativos. Mais uma vez, a Argentina pode ser citada como um dos casos mais recorrentes.

No cômputo geral, a população latino-americana não foi favorável aos processos e resultados do programa de privatizações. Com maior ênfase, na Argentina, alguns estudos que serão apresentados nas seções seguintes ratificam essa hipótese.

Entretanto, vale destacar a observação CHONG e LORA (2007) no que concerne a essa percepção negativa quanto ao programa de privatizações, o qual servirá como pano de fundo para nossas futuras discussões acerca deste trabalho:

Un factor adicional que contribuye a mala evaluación de las privatizaciones es la tendencia a agrupar vários eventos que han ocurrido simultáneamente y associarlos como causa común de los cambios observados en el corto plazo. En materia de políticas económicas, el Concenso de Washington o el modelo económico neoliberal aparecen como un denominador común bajo el cual se agupan políticas cuyos efectos separados son difíciles de distinguir para cualquier observador y que, por lo tanto, tienden a ser rechazadas en conjunto. (CHONG e LORA , 2007, p.91)

1.4. AMÉRICA LATINA: UMA AVALIAÇÃO DAS PRIVATIZAÇÕES DO